I OSK 2669/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 518/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 518/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w Warszawie na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie - Dzielnicy Włochy, przy ul. [...] (działka nr [...]). Organy nie podzieliły argumentacji skarżącego przedsiębiorstwa domagającego się zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się przed Prezydentem Warszawy postępowanie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego tego gruntu, na skutek wcześniej złożonego wniosku. Organy orzekające doszły do przekonania, że postępowanie zwrotowe ma pierwszeństwo przed postępowaniem o ustanowienie użytkowania wieczystego i to bez względu na daty wniosków je inicjujących. Zawieszeniu winno natomiast ulec to drugie postępowanie. Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że ujęte w zapisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne stanowiące powód zawieszenia postępowania administracyjnego, to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku tego postępowania, uniemożliwiająca – bez jej uprzedniego rozstrzygnięcia – załatwienie sprawy co do istoty. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego prejudykatu. Natomiast w razie kolizji postępowań, o ich pierwszeństwie nie decyduje data ich wszczęcia, a skutki, jakie mogą wywołać zapadłe w nich rozstrzygnięcia. Dalej idące skutki wywołuje orzeczenie w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organom obu instancji błąd tego rozumowania, dowodząc wpływu decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego na postępowanie zwrotowe. Poza tym podniósł wadliwość wniosku o zwrot nieruchomości, który nie został złożony przez wszystkich jej współwłaścicieli czy ich spadkobierców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i uznając ją za bezzasadną podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przede wszystkim wskazał na brzmienie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wedle którego zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne występuje wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygania zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, rozumiana jako niezbędność danej kwestii do rozstrzygnięcia, lub gdy wymaga tego przepis prawa, a nie może to nastąpić w toku danego postępowania. Jest to warunek załatwienia danej sprawy administracyjnej. W ocenie tego Sądu taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Jego zdaniem nietrafny jest pogląd, że rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości zależało od rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie na rzecz skarżącego użytkowania wieczystego na tej nieruchomości. Dalej podniósł, iż zwrot nieruchomości następuje wówczas, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczeniowy. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Wynika to m.in. z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Wyjątkiem jest sytuacja uregulowana w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), która nie zachodzi w tej sprawie. Wreszcie nie podzielił Sąd meriti argumentacji w zakresie niepoprawności wniosku o zwrot, gdyż problem ten nie podlega badaniu w tej sprawie. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., oddalił skargę. W skardze kasacyjnej [...] w Warszawie zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak złożenia wniosku przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie ma znaczenia dla prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi zagadnienie wstępne, o którym mowa w tym przepisie. Na tych podstawach domagano się zmiany zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonego postanowienia, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpozna Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez ten Sąd jest nietrafne. Przede wszystkim pominięto istotną okoliczność, jaką jest oczywista wadliwość wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, bowiem nie pochodzi on od wszystkich jej współwłaścicieli (współspadkobierców). Ponadto – wobec tej wady – w pierwszej kolejności winien być rozpoznany wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Niezawieszenie postępowania zwrotowego uniemożliwia rozpoznanie wniosku skarżącego kasacyjnie o ustanowienie tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wymusiło rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, tym bardziej, że istota sprawy wywodzi się z przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., zwłaszcza w kontekście braku podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę na brak wykazania w skardze kasacyjnej wpływu wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Co prawda jej autorka zawarła w niej zdanie tej treści, jednak nie nadała mu żadnego znaczenia, bo nie wywiodła na czym ów wpływ miałby polegać. Należy mniemać, że zasadność zarzutu doprowadziłaby do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jednakowoż zaprezentowane argumenty w tym kierunku nie zmierzają, a w każdym razie do takiej konkluzji nie przekonują. Tym bardziej, że zarzut dotyczy naruszenia przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, którego Sąd meriti nie stosował. Co prawda powiązano wytyk uchybienia przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z przepisem procedury sądowoadministracyjnej, lecz konstrukcja ta nie jest poprawna. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje bowiem wymogi uzasadnienia wyroku, które zaskarżony wyrok w pełni zachował. M.in. zawiera umotywowanie zajętego stanowiska o legalności zaskarżonego postanowienia. Argumentację w tym przedmiocie należy w pełni podzielić. Jak bowiem słusznie zauważono zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania musi być tego rodzaju, że bez jego uprzedniego rozstrzygnięcia nie jest możliwe załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji. Zatem musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy sprawą a prejudykatem. Niniejsza sprawa administracyjna toczy się w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podlegają w niej badaniu przesłanki zbędności na cel wywłaszczeniowy. Przeto kwestia ustaleń prowadzących do ewentualnego ustanowienia użytkowania wieczystego, nie należąc do kręgu właściwych przesłanek, nie ma takiego znaczenia. To, czy dojdzie do tego czy też nie, pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na byt przesłanek zwrotowych. Co więcej, orzecznictwo, które przywołał Sąd Wojewódzki, zatem nie ma potrzeby go powtarzać, wskazuje na utrwaloną linię przyjmującą pierwszeństwo postępowania zwrotowego. Ten pogląd zresztą wyrażany jest również w odniesieniu do wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem zwrotowym a podobnymi postępowaniami, w tym komunalizacyjnym czy uwłaszczeniowym, a zasadza się na stosowaniu reguły ochrony praw trzecich (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, i cytowana w nim judykatura). W konsekwencji czego to postępowanie o ustanowienie użytkowania wieczystego mogłoby być zawieszone do czasu postępowania zwrotowego, a nie odwrotnie. Odmienny wywód zaprezentowany w skarze kasacyjnej jest więc całkowicie chybiony. Jak chodzi natomiast o podstawę naruszenia prawa materialnego, to kwestia poprawności wniosku o zwrot nieruchomości na tym etapie postępowania nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Badanie podstaw do zawieszenia postępowania zwrotowego nie sięga badania poprawności wniosku inicjującego to postępowanie, a w każdym razie taka wadliwość nie może uzasadniać zawieszenia go. Wręcz przeciwnie, odmowa zawieszenia umożliwi ocenę tego aspektu sprawy i być może przyczyni się do szybszego zakończenia obu postępowań. Zresztą niepodobna dowodzić konieczności zawieszenia postępowania wadliwością wniosku je inicjującego. Tym bardziej, gdy w praktyce uznawana jest ona za przyczynę wydania decyzji odmownej, a oczywistość wymogu złożenia wniosku o zwrot przez wszystkich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości albo ich następców prawnych, nie jest okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej wada tego wniosku nie wskazuje na pierwszeństwo postępowania o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu. W konsekwencji czego zarzut ten nie mógł doprowadzić do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Ocenie w niniejszym postępowaniu poddano wyłącznie kwestię odmowy zawieszenia postępowania, a nie zagadnienie zwrotu nieruchomości, stąd też odmowa zawieszenia postępowania nie przesądza o trafności tego żądania. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.