II SA/Gd 211/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia 9 listopada 2011 r., Nr [...], Burmistrz Miasta, na podstawie art. 71, art. 72, art. 75, art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), określił dla "A" Spółki Jawnej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych z modułem LPG oraz okręgowej stacji kontroli pojazdów na działkach o nr ew. [...] w obr. [...] na terenie miasta L. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. J., pominięty w sprawie jako strona, kwestionując między innymi odowę uznania go za stronę postępowana i brak doręczenia decyzji. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2011 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku postępowania organ pierwszej instancji nie uznał D. J. za stronę, a jego aktywność wyrażana poprzez składanie uwag i wniosków następowała w ramach realizacji uprawnienia udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Decyzję doręczono natomiast podmiotom uznanym przez organ za strony. Najpóźniejsze doręczenie decyzji jednej ze stron postępowania nastąpiło w dniu 18 listopada 2011 r. (w aktach zwrotne poświadczenie odbioru), otwierając termin 14 - dniowy na złożenie odwołania, który upłynął w dniu 2 grudnia 2011 r. Natomiast odwołanie sporządzone w dniu 28 grudnia 2011 r., wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc gdy decyzja stała się już ostateczna. Stwierdzono, że w sytuacji odwołania złożonego przez osobę, która utrzymuje, że jest stroną, ale nie była adresatem decyzji (choćby wskutek nie uznania za stronę), postępowanie administracyjne zmierza przede wszystkim do weryfikacji przesłanki dopuszczalności jego rozpatrzenia. Organ wskazał, że zasadniczo w postępowaniu odwoławczym, jeśli dochodzi do stwierdzenia, że osoba ta nie ma interesu prawnego, postępowanie kończy decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), bądź w przeciwnym razie odwołanie podlega rozpatrzeniu mimo wcześniejszego pominięcia osoby jako strony. Podstawa do wydania decyzji o umorzeniu postępowania bądź rozpatrującej odwołanie i przeprowadzenia postępowania odwoławczego nie zachodzi jednak w wypadku złożenia odwołania od decyzji ostatecznej. Orzekanie bowiem decyzją, nawet jeśli chodzi o umorzenie postępowania z powodu stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, może nastąpić jedynie w przypadku terminowo złożonego odwołania, a co za tym idzie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Bez tego, bądź bez przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego sytuacja taka nie może mieć miejsca. Organ wskazał, że brak doręczenia decyzji podmiotowi, który nie był stroną postępowania nie oznacza wstrzymania skutków, jakie wynikają z doręczenia decyzji podmiotom uznanym za strony. Organ stwierdził, że rozpatrzenie odwołania osoby nie będącej stroną (utrzymującej i wywodzącej, że ma interes prawny w byciu stroną) może nastąpić tylko, gdy złożone zostanie w terminie odwoławczym właściwym dla stron postępowania, którym doręczono decyzję. Odwołanie złożone po terminie od decyzji ostatecznej nie inicjuje skutecznie postępowania odwoławczego i nie uprawnia do rozpatrywania sprawy, nawet jeśli ostateczność decyzji wynika z pominięcia osoby utrzymującej, że jest stroną. Organ wskazał, że stwierdzenie przekroczenia terminu do złożenia odwołania może dotyczyć tylko adresatów decyzji. W sytuacji, gdy decyzja, która stała się ostateczna i nie była adresowana do wnoszącego odwołanie, osobie takiej nie przysługuje wniosek o przywrócenie terminu. Wniosek taki może złożyć tylko strona, której organ doręczył lub próbował doręczyć decyzję i która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. W niniejszej sprawie odwołujący się nie wnosił o przywrócenie terminu odwoławczego, a wniosek taki nie podlegałby rozpatrzeniu. W przypadku, gdy organ nie ma podstaw do badania w postępowaniu odwoławczym interesu prawnego osoby składającej odwołanie od ostatecznej decyzji, osobie która utrzymuje, że ma uprawnienia strony, powołując się na posiadanie własnego (indywidualnego) interesu prawnego w skarżeniu decyzji, a która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skoro D. J. nie był adresatem decyzji, brak było podstaw do orzekania decyzją i weryfikacji prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji, gdy chodzi o uznanie wnoszącego odwołanie za stronę. Fakt wydania decyzji był obwieszczany, a zatem skoro odwołujący się był zainteresowany w jej skarżeniu utrzymując, że mimo pominięcia jest stroną, nic nie stało na przeszkodzie w terminowym złożeniu odwołania. Dla rozstrzygnięcia powyższego nie było dopuszczalne w trybie odwoławczym badanie interesu prawnego osoby odwołującej się z racji ostateczności zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji należało stwierdzić niedopuszczalność środka odwoławczego, które to rozstrzygnięcie wyprzedza orzekanie o przekroczeniu terminu do odwołania oraz o interesie prawnym osoby nie biorącej udziału w postępowaniu pierwszej instancji, jako strona. Skargę na powyższą decyzję złożył D. J., zarzucają naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niepełne powołanie podstawy prawnej wydanego postanowienia – organ nie wskazał bowiem naruszonego przepisu prawa, który uzasadniałby wydanie postanowienia na mocy art. 134 k.p.a., błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, rażące naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż termin do wniesienia odwołania zaczął skutecznie biec względem skarżącego, pomimo braku doręczenia mu decyzji oraz brak zastosowania art. 28 k.p.a., pomimo istnienia obowiązku organu II instancji do dokonania oceny w zakresie istnienia interesu prawnego odwołującego się. W uzasadnieniu skargi wskazano, że odwołujący nie miał możliwości zbadania, czy skarżona przez niego decyzja jest już ostateczna. O tym fakcie dowiedział się dopiero z kwestionowanego postanowienia. Ponieważ wydana w sprawie decyzja nie została skarżącemu doręczona, to nie rozpoczął się dla niego bieg terminu do wniesienia odwołania. Skarżący uznał za rażące naruszenie zasad postępowania przez organ pierwszej instancji nieustosunkowanie się do składanych przez skarżącego w toku postępowania wniosków o uznanie go za stronę postępowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. D. J. wskazał, że złożył stosowne żądanie w toku postępowania, jednak pomimo to organ w wydanej przez siebie decyzji nie odniósł się w żaden sposób do faktu, iż skarżący zgłaszał roszczenie o uznanie go za stronę postępowania. W skardze podniesiono nadto okoliczności świadczące o interesie prawnym skarżącego w niniejszej sprawie, akcentując przede wszystkim emisję hałasu, który będzie oddziaływał niekorzystnie na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji. W razie nieskorzystania przez strony z odwołań w powyższym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, iż stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym. (vide: B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H. Beck Warszawa 2003 str. 566) Nadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczono możliwość wniesienia odwołania przez osobę, która twierdzi, że jest stroną postępowania administracyjnego, a która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł, przy czym odwołanie takie może być wniesione w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. Z okoliczności sprawy wynikało, iż odwołanie zostało w niniejszej sprawie wniesione po liczonym w powyższy sposób terminie. Stanowisko skarżącego, że odwołanie wniesiono w terminie, bowiem nie doręczono mu decyzji i termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, nie jest zatem słuszne. Skarżący we wniesionym odwołaniu powołał się na fakt jego niezawinionego braku udziału w postępowaniu. Skoro ochrona uprawnień osoby mającej status strony postępowania administracyjnego, a pominiętej w tym postępowaniu, co do zasady, odbywa się poprzez wniesienie podania o wznowienie postępowania, organ administracji winien w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważyć, czy odwołanie strony, która usiłuje wzruszyć decyzję ostateczną nie stanowi podania o wznowienie postępowania, a jeżeli jego treść nie dawała podstaw do takiej oceny, pouczyć ją o tym trybie postępowania, umożliwiającym ochronę jej praw. Udzielenie takiej informacji miało dla ochrony interesu strony istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 148 k.p.a., zakreślającego miesięczny termin na wniesienia podania o wznowienie postępowania od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Organ odwoławczy zaniechał w niniejszej sprawie dokonania takiego pouczenia. Stanowi to naruszenie art. 9. k.p.a., przewidującego zasadę obowiązku udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przepis ten stanowi, iż organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i czuwania, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ winien zatem czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udziela jej niezbędnych wyjaśnień. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1156/96 (Lex Nr 44089) Wykonanie przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. dałoby stronie możliwość zmodyfikowania wniosku i domagania się wznowienia postępowania. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wydane postanowienie narusza treść art. 134 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Art. 134 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, iż niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97, Lex nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania są rozłączne. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w razie wniesienia przez stronę odwołania z uchybieniem terminu a postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalność odwołania w razie niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych (np. w przypadku wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego) lub podmiotowych (np. w sytuacji braku zdolności do czynności prawnych osoby wnoszącej odwołanie). Zatem wniesienie odwołania po terminie nie może stanowić podstawy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. (vide: wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., I SA/Lu 602/97, Lex nr 34310). Ocena braku przymiotu strony odwołującego się następuje, zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem, decyzją o umorzeniu postępowania, po zbadaniu interesu prawnego wnoszącego odwołanie. Zawarte w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do orzekania decyzją o umorzeniu postępowania z uwagi na złożenie odwołania po terminie, jest słuszne. Jeżeli odwołanie zostało wniesione po terminie, organ winien wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu. Dokonanie oceny w tym zakresie jest proste i ogranicza się jedynie do kwestii proceduralnej. Powinno zatem poprzedzać bardziej skomplikowaną ocenę przymiotu strony, która to ocena wymaga zastosowania przepisów prawa materialnego i wiąże się z koniecznością dokonywania ustaleń faktycznych w sprawie. Natomiast brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do uznania, iż organ nie miał w niniejszej sprawie kompetencji do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, z uwagi na fakt, że skarżący nie był stroną prowadzonego postępowania. Okoliczność ta nie wyłącza oceny terminowości wniesienia odwołania. Skoro osobie, która nie brała udziału w postępowaniu przyznano prawo do wniesienia odwołania, jego badanie przez organ winno odpowiadać przyjętej dla tego środka odwoławczego procedurze. W toku tej procedury organ bada w pierwszej kolejności czy odwołanie wniesiono w terminie. Dodatkowo wskazać należy, iż odnośnie możliwości złożenia przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu, wniosku o przywrócenia terminu istnieją rozbieżne stanowiska, dopuszczające prawo złożenia takiego wniosku (vide: wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r. IV S.A. 1758/97, Lex Nr 47876, postanowienie NSA z dnia 29 stycznia 1998 r. I S.A. 413/97, Lex Nr 44541), jak i wykluczające taką możliwość i stwierdzające, iż prawo złożenia wniosku z art. 58 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie stronie, która brała udział w postępowaniu. (vide: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r. I S.A. 1329/95 ONSA 1998 nr 3 poz. 103). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, iż co do zasady, złożenie przez osobę, która nie brała udziału w postępowaniu wniosku o przywrócenie terminu jest dopuszczalne. Przyjęcie, iż strona, która nie brała udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie w terminie przysługującym stronie postępowania, winno konsekwentnie skutkować uznaniem, iż osobie takiej przysługuje również prawo złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, z tym zastrzeżeniem, iż wniosek taki nie może opierać się na fakcie niedoręczenia decyzji, lecz winien być uzasadniony innymi okolicznościami. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Przyjęcie konstrukcji, w której termin wniesienia odwołania dla osoby, która nie brała udział w postępowaniu liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, prowadzi do wniosku, iż brak doręczenia decyzji nie może być zaliczony do przyczyn uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu. Wymaga tego zapewnienie spójności takiego uregulowania, fakt będący początkiem biegu terminu do wniesienia odwołania, jakim jest doręczenie decyzji stronie postępowania, nie może być jednocześnie uznany za nieistniejący, bowiem termin nie mógłby rozpocząć biegu. Brak doręczenia decyzji nie może więc stanowić podstawy przywrócenia terminu. Osoba, której nie doręczono decyzji, może natomiast uzasadniać wniosek o przywrócenie terminu, jak każda strona, przyczynami wyłączającymi możliwość wniesienia odwołania w terminie przewidzianym dla stron postępowania, jak np. choroba trwająca w okresie terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi naruszenie przepisów postępowania - art. 9 k.p.a., 145 k.p.a., 134 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270 z 2012 r.), uchylił zaskarżone postanowienie. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien pouczyć skarżącego o przysługującym mu, w zaistniałych okolicznościach sprawy, prawie wniesienia podania o wznowienia postępowania, skoro - w jego ocenie - bez jego winy został on pozbawiony w nim udziału. W zależności od stanowiska skarżącego organ winien bądź, po uzupełnieniu podania o wznowienie postępowania nadać mu właściwy bieg, bądź w razie podtrzymania przez skarżącego odwołania wydać postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżone i uchylone postanowienie dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania i nie podlega wykonaniu, orzekanie o możliwości jego wykonania było bezprzedmiotowe.