II SA/Gd 259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 podpunkt 2 decyzji Starosty A z dnia 21 stycznia 2011 r. nr [...]; 2. orzeka, że uchylona w punkcie pierwszym wyroku decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody na rzecz S. T. kwotę 187 (sto osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. K., Państwo B. i G. D., Państwo J. i A. C., Państwo W. i U. S., Państwo B. i G. B. oraz S. T. zwrócili się do o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i udzielenie bonifikaty, nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w G., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...]o pow. 0.2195 ha, zapisanej w KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. Decyzją z dnia 21 stycznia 2011 r., Nr [...], działając na podstawie przepisów art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, 2, 8, 13 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), a także art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), Starosta orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej opisanej powyżej na rzecz jej współużytkowników wieczystych: E. K, w udziale 195/1000 ustalając opłatę w wys. 863,85 zł, S. T. w udziale 105/1000 ustalając opłatę w wys. 4.651,50 zł, B. i G. D. w udziale 172/1000 ustalając opłatę w wys. 761,96 zł, J. i A. C. w udziale 126/1000 ustalając opłatę w wys. 558,18 zł, W. i U. S. w udziale 151/1000 ustalając opłatę w wys. 668,93 zł, B. i G. B. w udziale 251/1000 ustalając opłatę w wys. 1.111,93 zł. W stosunku do S. T. organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania bonifikaty w wysokości 90%. Rzeczoznawca majątkowy – Z. K. w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 4.10.2010 r. ustalił wartość nieruchomości na 194.500,00 zł, natomiast wartość prawa użytkowania wieczystego ustalił na 150.200,00 zł. Należna opłata stanowiąc różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego wyniosła 44.300,00 zł. W toku postępowania ustalono, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny w gospodarstwach domowych wszystkich stron oprócz S. T. nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Stąd zastosowano 90% bonifikatę od opłaty za przekształcenie przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. T. zarzucając w/w decyzji naruszenie przepisów art. 7, 10 § 1 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołujący wyjaśnił, że od 5 lat mieszka i pracuje w N. Jego pełnomocnik poinformował Starostwo, że jest w trakcie załatwiania dokumentów potwierdzających okoliczności uzasadniające przyznanie bonifikaty w opłacie za przekształcenie prawa. Organ pomimo tego wydał decyzję nie poinformowawszy odwołującego o możliwości rozłożenia należności na raty. Starosta przesyłając odwołanie ustosunkował się do niego stwierdzając m.in.: że do dnia wydania decyzji, pomimo zapewnień o złożeniu wniosku o udzielenie bonifikaty, S. T., jak i jego pełnomocnik J. T. nie zwrócili się ze stosownym wnioskiem. Wojewoda decyzją z dnia 4 kwietnia 2011 r., Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że bonifikatę zastosowano w stosunku do: E. K., Państwa B. i G. D., Państwa J. i A. C., Państwa W. i U. S., Państwa B. i G. B., albowiem wymienieni zawnioskowali o bonifikatę, a postępowanie dowodowe potwierdziło spełnienie warunków do jej udzielenia z art. 4 ust. 8 ustawy. Natomiast S. T. nie złożył do dnia wydania decyzji wniosku o udzielenie bonifikaty oraz dokumentów uprawniających do jej przyznania. Organ wstrzymał się z wydaniem decyzji, jak to wynika z notatki służbowej sporządzonej przez pracownika Starostwa, ale wobec braku podjęcia działania przez S. T., organ I instancji wydał decyzję nie uwzględniając przy udzieleniu bonifikaty jego osoby. Według Wojewody rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wszyscy wnioskodawcy poza S. T., pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. przesłali dokumenty uprawniające do zastosowania 90% bonifikaty. S. T. oświadczył jedynie, że przyłącza się do w/w wnioskodawców. W przedmiotowym piśmie nie zwrócił się z wnioskiem o udzielenie bonifikaty i nie przesłał stosownych dokumentów uprawniających do jej zastosowania. Pismem z dnia 25 października 2010 r. został on poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i zebranym materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia oświadczeń i wniosków w terminie 7 dni od daty otrzymania przedmiotowego pisma. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący miał możliwość uzupełnienia wniosku o prośbę o udzielenie bonifikaty oraz dostarczenie dokumentów uprawniających do jej uzyskania. Starosta wykazał się w przedmiotowej sprawie daleko posuniętą dobrą wolą przychylając się do wniosku telefonicznego S. T. o wstrzymanie wydania decyzji do czasu dostarczenia przez niego stosownego wniosku, czego nie powinien uczynić ze względu na ważny interes pozostałych wnioskodawców oraz ze względu na obowiązek organu I instancji załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślono, że przepis art. 4 ust. 8 i 9 w/w ustawy w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji i traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 109), tj. z dniem 8 sierpnia 2011 r. S. T. od dnia 1 lipca 2010 r. do daty wydania decyzji przez Starostę tj. do dnia 21 stycznia 2011 r., nie przedstawił wniosku o udzielenie bonifikaty i dokumentów do niej uprawniających. W tym okresie również nie złożył wniosku do organu o rozłożenie opłaty na raty zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 3 ustawy. Skargę na decyzję Wojewody wniósł S. T. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że brak dostarczenia stosownej dokumentacji nie był spowodowany jego zaniedbaniem, ale oczekiwaniem na dokumentację od pracodawcy norweskiego, o czym informował organy administracji obu instancji. Starosta pomimo zapewnień swoich pracowników o wstrzymaniu się z wydaniem decyzji, wydał decyzję w przedmiocie przekształcenia nie dysponując dokumentami od skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że niedostarczenie przez skarżącego dokumentów uprawniających do zastosowania bonifikaty jest zaniedbaniem skarżącego, gdyż załatwienie zaświadczenia o zarobkach w N. nie może trwać pół roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), dalej zwanej ustawą. Zgodnie z art. 1 ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, w art. 4 ust. 8 przewidywała prawo do 90% bonifikaty przysługujące osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei według art. 4 ust. 9 ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty. W świetle dyspozycji wskazanych przepisów udzielenie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu tego przekształcenia uzależnione było od: 1. złożenia wniosku o bonifikatę przez wnioskującego o przekształcenie, 2. spełnienie kryterium dochodowego, 3. zabudowania nieruchomości na cele mieszkaniowe albo przeznaczenia jej pod tego rodzaju zabudowę. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonej w G., gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], w tym skarżącemu S. T., przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organy prawidłowo również zastosowały przy ustalaniu opłat z tytułu przekształcenia w stosunku do E. K., Państwa B. i G. D., Państwa J. i A. C., Państwa W. i U. S., Państwa B. i G. B. 90% bonifikaty. Sąd uznał jednak, że w sposób bezpodstawny organy administracji nie rozważyły spełnienia przesłanek warunkujących udzielenie 90 % bonifikaty przez skarżącego S. T. Z akt sprawy wynika, że w oświadczeniu złożonym w piśmie, które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 1 lipca 2010 r., S. T. przyłączył się do wcześniej złożonego przez pozostałych współużytkowników wieczystych wniosku o przekształcenie prawa użytkowania we własność działki nr [...]. We wniosku z dnia 22 czerwca 2010 r. pozostali współużytkownicy poza wnioskiem o przekształcenie wystąpili również z prośbą o udzielenie 90% bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia. W tej sytuacji organ administracji winien był dążyć do sprecyzowania oświadczenia S. T. poprzez wyjaśnienie, czy podtrzymanie wniosku pozostałych współużytkowników dotyczy również wniosku o udzielenie bonifikaty. Takie działania organu wydają się być właściwe tym bardziej, że z rozmów telefonicznych, które organ pierwszej instancji prowadził ze skarżącym wynikało, że jest on w trakcie gromadzenia dokumentacji potwierdzającej spełnianie kryterium dochodowego z art. 4 ust. 8 ustawy i wnosił o powstrzymanie się od wydania rozstrzygnięcia do czasu jej przedłożenia organowi. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdził, że wyszedł naprzeciw wnioskowi skarżącego i zadeklarował mu telefonicznie wstrzymanie się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu przedstawienia zaświadczenia o dochodach. Taka postawa skarżącego świadczyła o tym, że oczekiwał on od organu rozpoznania prośby o bonifikatę. Organ winien w tej sytuacji zakreślić skarżącemu termin na złożenie oświadczenia w tym przedmiocie oraz stosownej dokumentacji. Zakreślenie przez organ I instancji stronom terminu przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. nie spełnia tego wymogu. Dotyczy ono bowiem umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie organ winien natomiast zakreślić stronie termin na dokonanie konkretnej czynności i zgodnie z art. 9 k.p.a. pouczyć stronę o konsekwencjach jej niewykonania. Niezależnie od powyższej oceny, niewątpliwym jest, że wniosek skarżącego o udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony wraz z odwołaniem z dnia 12 lutego 2011 r. i z uwagi na pozytywne rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji kwestii przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości i nie było żadnych przeszkód, by rozpatrując sprawę merytorycznie w drugiej instancji, organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie w sprawie tego wniosku. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W sytuacji gdy skarżący złożył wniosek o udzielenie bonifikaty w postępowaniu odwoławczym organ odwoławczy winien był przede wszystkim zbadać, czy wniosek ten jest kompletny i zawiera dane niezbędne do ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, a w konsekwencji czy skarżący spełnia warunki do udzielenia mu bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W niniejszej sprawie organ odwoławczy natomiast wykazał bierność wobec wniosków skarżącego, podczas gdy nie było żadnych przeszkód, by go rozpoznać merytorycznie w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Kwestia udzielenia bonifikaty nie stanowi w tej sprawie oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność sformułowanego w odwołaniu wniosku skarżącego o udzielenie bonifikaty, co jest sprzeczne z regułami postępowania administracyjnego tj. zasadą dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 k.p.a.). Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 21 stycznia 2011 r. ustalającej S. T. opłatę z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności bez zastosowania bonifikaty. Ponownie rozpoznając sprawę w odniesieniu do S. T. organy administracji zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w powyższych rozważaniach, a także uwzględnić zmianę stanu prawnego będącego wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r., K 9/08 (OTK-A 2010/1/4, Dz.U. 2010 Nr 21, poz. 109). Trybunał orzekł bowiem o niekonstytucyjności przepisu art. 4 ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które w następstwie powyższego utraciły swoją moc z dniem 9 sierpnia 2011 r. Art. 4 ust. 8 został uchylony przez art. 2 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz.1110) z dniem 9 października 2011 r. W myśl przepisu art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stosuje się przepisy tej ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niemniej jednak przyznanie prawa do bonifikaty wynikać może z art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody, bądź cytowanego art. 4 ust. 9 ustawy. Organ winien zatem rozważyć czy w sprawie zachodzą przesłanki do udzielenia bonifikaty na podstawie powyższych przepisów. Nadto winien on rozpoznać złożony przez skarżącego na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy wniosek o rozłożenia należności z tytułu opłaty na raty. Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że decyzja w uchylonej nie może być wykonana. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącego kwoty 187 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy.