II SA/Gd 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 10.12.2009 r., nr [...], Prezydent Miasta, zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego - adaptację strychu na mieszkanie i budowę wewnętrznej instalacji gazowej w S. przy ul. [...]. działka nr [...]. Od powyższej decyzji do Wojewody odwołał się M. J. Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na rozbieżności występujące w aktach sprawy dotyczące prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydenta Miasta, decyzją nr [...] z dnia 29.06.2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego - adaptację strychu na mieszkanie wraz z wewnętrzną instalacją gazu na terenie położonym w S. przy ul. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Od powyższej decyzji do Wojewody odwołał się M. J. kwestionując prawo A. K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał on, że uchwała wspólnoty, z której inwestor wywodzi zgodę wspólnoty na planowane przez nią roboty budowlane, takiej zgody nie wyraża, lecz stanowi efekt rozmów członków wspólnoty prowadzonych w przedmiocie rodzaju robót budowlanych koniecznych do przeprowadzenia w związku z planowaną przebudową budynku. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 28 marca 2012 r., Nr [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, które zostało zakwestionowane przez jedną ze stron postępowania M. J. W przypadku wątpliwości zaistniałych w trakcie postępowania, tak jak w przedmiotowym przypadku, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może zostawić spornej kwestii bez rozpoznania. Inwestor, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, jako podstawę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podał uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej Domu nr [...] przy [...] w S. nr [...]. Prezydent Miasta stwierdził, że w/w dokument uchwalający przebudowę przedmiotowego budynku wraz zakresem robót, wiąże Wspólnotę i zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o własności lokali może być zaskarżona do sądu przez właściciela lokalu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Podkreślono, że wskazany przepis ma zastosowanie w przypadku gdy, lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem. Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli wszyscy właściciele muszą wyrazić zgodę na przeprowadzenie wnioskowanych robót budowlanych. Organ odwoławczy przychylił się do argumentów odwołania, że A. K. na podstawie w/w uchwały nr [...]nie ma prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane wskazane we wniosku z dnia 30.10.2009 r. Powyższa uchwała nie daje żadnemu z właścicieli prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy należy jednoznacznie wyjaśnić, czy inwestor posiada zgodę wszystkich właścicieli budynku przy [...] w S. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane we wnioskowanym zakresie. Podkreślono, że wyjaśnienia wymaga również sprawa uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Domu nr [...] przy [...] w S. nr [...], wskazanej przez inwestora w pierwszym postępowaniu. Mając to na uwadze organ odwoławczy uznał postępowanie organu I instancji za wymagające dodatkowego wyjaśnienia, czy prawo inwestora nie wynika z innego dokumentu, np. uchwały podanej pierwotnie w oświadczeniu. Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 11 Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 60 k.c. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że prawo skarżącej do dysponowania nieruchomością stanowiącą przedmiot współwłasności wynika z uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr [...] z dnia 2 marca 2009 r., którą wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w tym M. J., wyrazili zgodę na wykonanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w S. przy ul. [...]. Wobec tego niezrozumiałe są wątpliwości organu odwoławczego w zakresie posiadanego przez skarżącą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wskazanej uchwale bowiem wszyscy współwłaściciele wyrazili swoją wolę w sposób dostateczny, tj. wprost oświadczając, że ich wola jest wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w przedmiotowej uchwale. Za bezpodstawne uznano stanowisko organu odwoławczego, według którego przedmiotowa uchwała nie daje żadnemu z właścicieli prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. Przeciwnie uprawnienie to wynika z prawa własności, a ponadto również z przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2012 r. uczestnik postępowania M. J. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że uchwała, która według skarżącej wyrażała zgodę na podjęcie przez nią robót budowlanych, miała wyłącznie na celu usystematyzowanie planów współwłaścicieli nieruchomości w stosunku do nieruchomości wspólnej i nie mogła być uznana za wyrażenie zgody na przeprowadzenie robót. : Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało oceny prawidłowości zastosowania przez organ wydający pozwolenie na budowę art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiącego, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie w toku postępowania strona uczestnicząca w postępowaniu zakwestionowała wiarygodność złożonego oświadczenia. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wynikającą z art. 80 k.p.a. organ administracji nie jest związany mocą dowodową złożonego oświadczenia i dokonuje oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej przewidzianą w art. 7 k.p.a. Organ administracji mimo złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, może zatem ustalić, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przykładowo w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II S.A./Bk 724/2005 (Lex Polonica 1753835), Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż składane na podstawie przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno być oceniane przez organy administracji z uwzględnieniem reguł postępowania dowodowego obowiązujących w k.p.a., a w wyroku z dnia 9 listopada 2005 II OSK 119/2005 (Lex Polonica 409740) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zakwestionowanie, przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji zezwalającej na budowę. W decyzji organu I instancji przyjęto, iż inwestorka spełniła wymóg przewidziany w tym przepisie przez złożenie uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] z 2 marca 2009 r. a kwestionowanie tej uchwały nastąpić może jedynie w drodze zaskarżenia uchwały do sądu. Stanowisko to nie jest słuszne. Przedmiotowy budynek składa się z 4 lokali mieszkalnych. Stanowi zatem tzw. małą wspólnotę mieszkaniową. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. ustawy o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Dokonanie czynności polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego stanowiącego przedmiot współwłasności stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością i zgodnie z art. 199 k.c. do jej dokonania potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z treści uchwały Nr [...] z 2 marca 2009 r. wynika zamiar współwłaścicieli budynku adaptacji strychu na cele mieszkalne oraz rozbudowy budynku. W uchwale tej nie udzielono natomiast zgody inwestorce A. K., ani jakiejkolwiek innej osobie, na wykonanie związanych z tym robót budowlanych. Uchwała ta nie określa również szczegółowego zakresu ewentualnych robót budowlanych. Sformułowania w niej zawarte są bowiem ogólnikowe i nie mogłoby stanowić elementu oświadczenia woli zezwalającego na realizację inwestycji, która musi być konkretnie określona. Dokument ten nie stanowi zatem dowodu na okoliczność posiadania przez A. K. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie dokonana w zaskarżonej decyzji ocena jest słuszna, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Niemniej skarga, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 270 z 2012 r.), podlega uwzględnieniu z innych przyczyn. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej - stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazano w doktrynie, sformułowanie " a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", budzi wątpliwości. (vide: Andrzej Wróbel Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX) W poprzednio obowiązującym, do dnia 10 kwietnia 2011 r., stanie prawnym, organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a brak ten nie mógł być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznaczało natomiast, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej części postępowania wyjaśniającego i istnieje konieczność jego przeprowadzenia, w granicach przekraczających kompetencje organu odwoławczego do prowadzenia postępowania dowodowego wynikające z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Po dokonanej zmianie treści art. 138 k.p.a. nadal podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej jest niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zakres postępowania wyjaśniającego. (vide: Andrzej Wróbel Komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX) Jeżeli zakres tego postępowania nie jest znaczny, brak jest podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy winien sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, dokonać ustaleń faktycznych i rozstrzygnąć sprawę. Niniejsza sprawa dotyczy wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Kwestia posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest jedną z wielu kwestii podlegających ocenie przez organ wydający pozwolenia na budowę. Konieczność jej rozpatrzenia nie uzasadnia stwierdzenia, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części. Organ odwoławczy, który, co do zasady, jest organem ponownie rozpatrującym sprawę merytorycznie winien przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a., a następnie ocenić czy inwestorka wykazała posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ II instancji samodzielnie dokona ustaleń w powyższym zakresie. W razie niespełnienia wymogu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyli decyzję organu I instancji i odmówi wydania pozwolenia na budowę. W razie dokonania oceny, iż złożony wniosek spełnia wymogi ustawy i zasługuje na uwzględnienie, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzyma decyzję w mocy. Organ odwoławczy będzie mógł zastosować dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji ujawnienia się nowych okoliczności, uzasadniających konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, zgodnie z wykładnią dokonaną w wyroku. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 138 § 2 k.p.a. prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasadził na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, kosztów uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł oraz kosztów zastępstwa prawnego w wysokości 257 zł. – wynagrodzenia pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.