II GSK 2007/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Po 474/12 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. akt III SA/Po 474/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] stycznia 2012 roku nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 rok. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówił R. B.: 1. przyznania płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej na rok 2004 i wykluczył z przyznania pomocy w wysokości 31.364,76 zł, potrącanej z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności, 2. przyznania Uzupełniającej Płatności Obszarowej na rok 2004 i wykluczył z przyznania pomocy w wysokości 43.618,36 zł, potrącanej z płatności pomocy, do której producent rolny będzie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż odmówiono wnioskodawcy przyznania wnioskowanych przez niego płatności ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną we wniosku sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej. Procentowa różnica między powierzchnią zgłoszoną we wniosku o przyznanie płatności w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej wyniosła 93,66 %, a w ramach Uzupełniającej Płatności Obszarowej – 101,54 %. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że R. B. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2004 zadeklarował działki ewidencyjne: 1. o numerach [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina P., obręb P., 2. o numerach [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina P., obręb B., 3. o numerze [...] położoną w województwie [...], powiat [...], gmina P., obręb B., 4. o numerach [...] położone w województwie [...], powiat [...], gmina S., obręb S. Podczas weryfikacji wniosku oraz w wyniku kontroli administracyjnej stwierdzono, że wyżej opisane działki o numerach: [...] zostały zgłoszone we wniosku o dopłaty bezpośrednie również przez innego wnioskodawcę – P. K. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i na podstawie zgromadzonego materiału sprawy ustalono, że jedynym użytkownikiem spornych działek był P. K. Jak wskazał Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wynika to m.in. z treści notatki sporządzonej w dniu [...] listopada 2003 r., z której wynika, że R. B. wyraża wolę poddzierżawy obsianych gruntów na rzecz P. K. Z dokumentu tego, jak wskazał organ, wynikało również, że zabiegów agrotechnicznych spornych gruntów dokonywał P. K. Ponadto organ zaznaczył, że fakt poddzierżawy gruntów wynika również z podania P. K. z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanego do Prezesa Izb Rolniczych w Sz., w którym prosi o przeprowadzenie oględzin na okoliczność wyceny nakładów poniesionych na obsiane grunty (tzn. działki nr [...]). Również z tego dokumentu wynikało w ocenie organu, że użytkownikiem na dzień składania wniosku był P. K. W związku z powyższym wskazane działki zostały wyłączone z wniosku R. B. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich), z którego wynika, że płatność przysługuje posiadaczowi gospodarstwa rolnego, tj. producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu (faktycznym władaniu) grunty rolne. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. przez R. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Po 172/06, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji m.in. na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych odmówił przyznania skarżącemu płatności na 2004 rok. Jednak, jak wynika z uzasadnienia decyzji, nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie wskazanym tym przepisem. Sąd podkreślił, że mimo, iż organ wezwał R. B. w dniu [...] sierpnia 2004 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie "nieścisłości wykrytych w sprawie", to z akt administracyjnych, ani z uzasadnienia decyzji nie wynika, czy wnioskodawca przed wydaniem decyzji w I instancji takie wyjaśnienia złożył, ani też czy złożył jakiekolwiek dokumenty, jak również brak było jakiejkolwiek oceny organu w tym przedmiocie. Jak zaznaczył Sąd, organ II instancji orzekał m.in. na podstawie ustaleń dokonanych w oparciu o dokumenty uzyskane przez Kierownika Biura Powiatowego w K., z których wynikało, że jedynym użytkownikiem spornych działek nr [...] był P. K. W ocenie Sądu, wobec wyżej przedstawionych okoliczności, trudno jest ustalić jakiego rodzaju działania w istocie podejmował organ I instancji w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz w oparciu o jakie dokumenty wydał swoją decyzję. Sąd podkreślił, że ustalenie zaistnienia przesłanek wynikających z art. 2 powołanej wyżej ustawy, w tym kwestii dotyczących posiadania gruntów, na które przysługują płatności, należy do organu orzekającego, który zobowiązany jest w granicach art. 80 k.p.a. we własnym zakresie dokonać oceny stanu faktycznego i wskazać w decyzji dowody, na jakich oparł swoją ocenę. Natomiast w przedmiotowej sprawie, jak wynika z decyzji organu II instancji, jedynymi dowodami będącymi podstawą ustaleń w zaskarżonej decyzji, były notatka sporządzona w dniu [...] listopada 2003 r. na okoliczność poddzierżawy gruntów i podanie P. K. z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowane do Prezesa Izb Rolniczych w Sz. z prośbą o przeprowadzenie oględzin na okoliczność wyceny poniesionych nakładów na obsiane grunty. Sąd zaznaczył również, że organ, odnosząc się do przedłożonego przez skarżącego postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. dotyczącego umorzenia śledztwa w sprawie kradzieży, dokonał oceny ustaleń przyjętych we wskazanym postanowieniu, tj. bezprawności działania P. K. w postaci kradzieży zboża, uznając, iż ustalenia te świadczą o tym, iż faktycznie władającym spornymi gruntami był P. K. Tymczasem skarżący powoływał się na zawartą przez P. K. z Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa umowę użyczenia, w której m.in. oznaczono czas trwania umowy i wskazano, że poczynione przez biorącego w użyczenie nakłady na nieruchomość lub dokonane zasiewy, o ile nie zostaną zebrane przez biorącego, podlegać będą rozliczeniu z nabywcą lub dzierżawcą nieruchomości. Skarżący powoływał się również na zawartą w dniu [...] stycznia 2004 r. z Agencją Nieruchomości Rolnych umowę dzierżawy gruntów oznaczonych numerami: [...]. Wskazywał również na protokoły zdawczo - odbiorcze z dnia [...] października 2003 r., na podstawie których P. K. w dniu [...] października 2003 r. przekazał Agencji nieruchomości rolne oznaczone jako działki nr [...]. Ponadto skarżący powoływał się na pisma Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2003 r. i [...] listopada 2004 r., kierowane przez Agencję do P. K. (przedłożone do sprawy) wskazując, iż wynikają z nich okoliczności istotne, zdaniem skarżącego, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Sąd zaznaczył, że opisane powyżej, a podnoszone przez skarżącego okoliczności, jak i wskazywane dowody, organy rozpoznające przedmiotową sprawę zupełnie w swoich decyzjach pominęły. Jak wskazał Sąd, organ nie wyjaśnił również, z jakich powodów pominięto stanowisko skarżącego w przedmiotowej sprawie, ani też, z jakich powodów organ nie uwzględnił przedstawianych przez skarżącego dowodów, a przyjął za podstawę swych decyzji notatkę sporządzoną w dniu [...] listopada 2003 r. na okoliczność ewentualnej poddzierżawy gruntów, zwłaszcza w sytuacji, kiedy do zawarcia takiej umowy pomiędzy R. B. a P. K. w żadnej formie, nigdy nie doszło, zaś fakt ten był organowi znany. W związku z powyższym Sąd uznał, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony. Ponadto Sąd stwierdził brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a., co uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w tym przepisie. Sąd zalecił, by rozpoznając sprawę ponownie, z uwzględnieniem art. 10 k.p.a., organ w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, bądź też uzupełnił go z własnej inicjatywy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i poddał go ocenie, zaś wyniki opisanego postępowania dowodowego przedstawił w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] przyznał R. B. płatność na rok 2004 w łącznej wysokości 76.445,69 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 33.489,01 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 42.956,68 zł oraz odmówił przyznania płatności do działek rolnych: A, B, C, D, położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...], położonych w województwie [...], powiat [...], gmina P., obręb P., jednocześnie odstępując od zastosowania sankcji dla powyższych działek. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu całego zebranego materiału dowodowego doszedł do przekonania, iż faktycznym posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] od dnia złożenia wniosku do dnia zbiorów był P. K. Organ wskazał, że z pisma oznaczonego numerem [...] wynika, że sporne działki rolne zostały obsiane jesienią 2003 r., tak więc nakłady związane z założeniem uprawy, która była plonem głównym w 2004 r. poniósł P. K. i to on podjął decyzję odnośnie gatunku roślin, jakie będą uprawiane. W piśmie R. B. z dnia [...] lipca 2004 r. do P. K. odwołujący wskazał: "W związku z otrzymaniem od Pana pisma z dnia [...].06.2004 r. dotyczącego bezprawnego użytkowania moich gruntów z działek [...]". Również z pisma radcy prawnego J. H.-W. do R. B. z dnia [...].07.2004 r. wynika, że P. K. "prowadził prace pielęgnacyjne związane z zasianym na nich zbożem ozimym". Fakt wykonania zasiewów przez drugą stronę sporu potwierdza także w swym oświadczeniu z dnia [...].08.2004 r. W. Ł.-B., wskazując: "Pan P. K. bez żadnego prawa użytkowania wtargnął na w/w działki". Organ zaznaczył również, że P. K. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. kierowanym do Prezesa ANR potwierdził fakt dokonania zasiewów oraz pielęgnacji upraw, dodając jednocześnie, iż R. B. dokonał jedynie zbioru części plonów w 2004 r. Identyczny stan faktyczny został również przedstawiony w piśmie do Komendanta Głównego Policji w W., w którym P. K. podniósł, iż "prokurator ostatecznie postawił mi zarzut kradzieży zboża, które przecież to ja zasiałem w dobrej wierze i to ja ponosiłem wszelkie związane z nim nakłady (...) ja poniosłem wszelkie koszta związane z pielęgnacją zasiewów". Organ podniósł ponadto, że kolejnym dowodem świadczącym, że R. B. nie użytkował spornych działek jest polisa ubezpieczeniowa [...], potwierdzająca zawarcie umowy ubezpieczenia od zdarzeń losowych przez P. K., a dotycząca działek [...]. W ocenie organu, dowód potwierdzający, że w marcu 2004 r. faktycznym użytkownikiem wskazanych gruntów był P. K. stanowi również pismo z dnia [...] marca 2004 r., w którym R. B. wzywa P. K. do "opuszczenia w/w gruntów w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma". Ponadto, jak wskazał organ, w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. do Prezesa Izb Rolniczych, P. K. ponownie potwierdził użytkowanie spornych działek, wskazując: "na w/w działki poniosłem duże nakłady jesienią oraz wiosną (...)." Zaś w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. P. K. wskazał świadków: P. H., T. M., J. M., E. K., M. Ś., K. B., S. S., K. U., A. R., J. R., T. D., J. Z., którzy mogą potwierdzić jego słowa oraz stwierdził, że tylko on poniósł wszelkie nakłady związane z uprawą, zasiewem, nawożeniem i ochroną środkami ochrony roślin na działkach: [...] z obrębu P. od czasu zasiewu do czasu nadejścia zbiorów. Organ zaznaczył również, że skarżący – R. B. w swoim oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. potwierdził fakt użytkowania spornych działek przez P. K., a ponadto w powołanym przez skarżącego wyroku Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 27 listopada 2007 r. jest mowa o użytkowaniu przez P. K. działek: [...], polegającym na zbiorze zboża. Odnosząc się natomiast do oświadczenia R. B. złożonego w dniu [...] września 2009 r., w którym skarżący podał, że był jedynym użytkownikiem działek [...] oraz odnosząc się do przedłożonych przez niego dokumentów, mających to potwierdzać, organ stwierdził, że na podstawie przedstawionych dowodów brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, iż poniesione koszty (kombajnowania, zakupu nawozów i środków ochrony roślin) były kosztami użytkowania działek [...] w 2004 r. Organ zaznaczył ponadto, że Kierownik Biura Powiatowego w P. przekazał do Biura Powiatowego w K. materiał dowodowy zgromadzony w związku ze wznowieniem postępowania w sprawie przyznania płatności P. K. za 2004 r. Opisany materiał dowodowy zawierał protokoły z przesłuchania strony, która podtrzymała swoje stanowisko zawarte w oświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz protokoły z przesłuchania świadków (M. S., E. K., S. S.), którzy zeznali, iż byli świadkami jak P. K. dokonywał jesienią 2003 r. oraz wiosną 2004 r. zabiegów agrotechnicznych polegających na przygotowaniu do zasiewów, oprysku, nawożeniu oraz zasianiu zbóż na działkach: [...]. Ponadto, z protokołu wynikało, że świadkowie nie stwierdzili, aby do czasu żniw działkami: [...] zajmowały się inne osoby. Kolejnym dowodem, do którego odniósł się organ był przedstawiony przez P. K. protokół z posiedzenia Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie z powództwa P. K. przeciwko R. B., Skarbowi Państwa, Prokuraturze Rejonowej w P., Komendantowi Powiatowemu Policji w P. i Agencji Nieruchomości Rolnej OT w Sz. Z protokołu tego wynikało, że sporządzenie notatki z listopada 2003 r. miało na celu spowodowanie wydani opisanych gruntów przez P. K., który protokolarnie zwrócił je w październiku, lecz faktycznie nadal je zajmował. R. B. zeznał, że w lutym odbył rozmowy z P. K. mające na celu odzyskanie gruntów, a następnie trzykrotnie wzywał na piśmie P. K. do opuszczenia gruntów i zlikwidowania upraw. R. B. potwierdził również, że w lipcu P. K. wynajął kombajny i zebrał zboże z większości obszaru zasiewów. Organ I instancji podkreślił, że złożonym w niniejszej sprawie oświadczeniom R. B. oraz J. G. odnośnie użytkowania spornych działek przez R. B. "trudno dać wiarę", gdyż są one sprzeczne z zeznaniami R. B. złożonymi podczas posiedzenia Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 13 listopada 2007 r. Organ poddał w wątpliwość możliwość wykonania przez skarżącego zabiegów agrotechnicznych na zasiewach poczynionych przez P. K., wskazując, że R. B. sam żądał likwidacji tych zasiewów. W ocenie organu pozostały zgromadzony materiał dowodowy stanowi jedynie o prawie do posiadania spornych działek, nie zaś o faktycznym ich użytkowaniu, tymczasem celem postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich nie jest ustalenie prawa do posiadania. Organ zaznaczył, że istotą płatności obszarowych jest przyznanie ich osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i dokonuje swobodnie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony. W związku z powyższym zasadniczym kryterium przy dokonywaniu rozstrzygnięcia powinno być, zdaniem organu, ustalenie, który z wnioskodawców w roku gospodarczym 2004 faktycznie władał przedmiotową nieruchomością w sposób fizyczny, a także czy władający miał swobodę podejmowania decyzji, co i kiedy uprawiać. Organ podkreślił, że okoliczność, iż osoba faktycznie użytkująca grunty rolne nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nich, nie ma wpływu na przysługujące jej uprawnienie do ubiegania się o przyznanie dopłat, bowiem przesłanką decydującą o ich przyznaniu jest rzeczywiste posiadanie (użytkowanie) gruntów rolnych. W związku z powyższym organ odmówił R. B. przyznania płatności do działek nr: [...], których faktycznym użytkownikiem w 2004 r. był P. K., przyznając płatności do pozostałych wnioskowanych działek. Jednocześnie, na podstawie art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, organ odstąpił od zastosowania sankcji w niniejszej sprawie, uznając, że R. B. składając wniosek w 2004 r. zadeklarował wszystkie działki, do których posiadał prawo ich użytkowania i brak jest w materiale dowodowym przesłanek świadczących o próbie wyłudzenia płatności. Po rozpatrzeniu odwołania R. B. od powyższej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą niniejszego postępowania było ustalenie, czy R. B. spełnia warunki przyznania płatności określone w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Organ zaznaczył, że posiadanie gruntów rolnych, o których mowa w tym przepisie nie jest prawem, lecz stanem faktycznym, nawet jeżeli jest bezprawne, zaś posiadanie nie traci swojego charakteru przez to, że posiadacz wie, iż nie jest do tego uprawniony, jeżeli korzysta z rzeczy w taki sposób jak ma to prawo czynić posiadacz. Dyrektor podkreślił, że w zakresie uprawnień do otrzymania dopłat unijnych decydujące znaczenie ma wyłącznie okoliczność faktycznego posiadania i użytkowania (uprawy) deklarowanych działek, przy czym może to być nawet bezumowne posiadanie danego gruntu. Nie ma również znaczenia, czy użytkowanie odbywa się za zgodą właściciela czy bez jego zgody. W celu uzyskania pomocy w ramach wsparcia bezpośredniego trzeba zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz rolniczo je użytkować. Organ odwoławczy rozważając dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym podzielił stanowisko organu I instancji, że R. B. w 2004 r. nie był posiadaczem gruntu rolnego w rozumieniu wskazanych przepisów odnośnie działek ewidencyjnych o numerach: [...]. Organ wskazał ponadto, że w piśmie Dyrektora ANR O/T w Sz. z dnia [...] lipca 2004 r. wystosowanym do P. K. wskazano, że P. K. bez wiedzy i zgody Agencji w trakcie trwania procedury przetargowej, która w trybie przetargu ofertowego miała wyłonić przyszłego dzierżawcę, obsiał ponad 50% gruntów tej nieruchomości. Natomiast, jak wynika z dalszej części pisma, z uwagi na to, iż z chwilą zatwierdzenia przez organizatora przetargu jego wyników stwierdzono, że część nieruchomości zajęta jest przez dokonane bezprawnie przez P. K. zasiewy ustalono, że Agencja Nieruchomości Rolnych gotowa była na wyrażenie zgody na poddzierżawę tej części nieruchomości z chwilą podpisania umowy z kandydatem na dzierżawcę. Organ odwoławczy powołał się również na pisma R. B. z dnia [...] lipca 2004 r. wzywające P. K. do opuszczenia spornych działek, a także na oświadczenie R. B. z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz jego żony (W. Ł. – B.) z dnia [...] sierpnia 2004 r., z których wynika, że P. K. wbrew woli R. B. obsiał sporne działki, uprawiał je, a następnie zebrał plony, co świadczy o tym, że wskazanych gruntów R. B. nie użytkował ich w sposób stały. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, znajduje również potwierdzenie w kopii protokołu z posiedzenia Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I C 30/06, zawierającego zeznania P. K. oraz R. B. W ocenie organu ze wszystkich zgromadzonych dokumentów wynika bezsprzecznie, że P. K. jesienią 2003 roku zaorał i obsiał sporne działki rolne, następnie bezskutecznie prowadził z R. B. rozmowy dotyczące uregulowania kwestii poddzierżawy i poniesionych nakładów, natomiast latem 2004 roku w dużej mierze dokonał zbioru upraw ze spornych działek. Organ podkreślił, że fakt, iż do zagospodarowania gruntów doszło wbrew woli Agencji Nieruchomości Rolnych oraz R. B., a także okoliczność że P. K. działał w złej wierze, nie przyczyniają się do uznania, że R. B. wykonywał jakiekolwiek czynności na spornych gruntach oraz że je użytkował. W opinii organu II instancji również zeznania oraz oświadczenia świadków w zakresie, w jakim wskazują na P. K. jako na użytkownika spornych działek nr [...] są spójne i przekonujące. Organ zaznaczył, że faktycznie R. B. ponosił koszty związane z opłatą dzierżawy, z opłatą podatków, ubezpieczenia, ale nie ponosił kosztów uprawy tych gruntów. Natomiast oświadczenia R. B. oraz J. G. organ uznał za niewiarygodne, podkreślając, że są one sprzeczne z zeznaniami odwołującego złożonymi podczas posiedzenia Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 13 listopada 2007 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że pozostały zgromadzony materiał dowodowy stanowi jedynie o prawie do posiadania spornych działek przez R. B., nie zaś o faktycznym ich użytkowaniu, nawet w kontekście dokonania przezeń incydentalnego zbioru części zasianych przez P. K. upraw. R. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części odmawiającej przyznania płatności do działek rolnych: A, B, C, D, położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, jednakże błędne powołanie się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy na art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm. – dalej jako ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że powołany przepis stanowi jedynie o prawie wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie płatności do dyrektora oddziału regionalnego Agencji i zawiera w tym zakresie analogiczną regulację jak art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi powołanie przez organ II instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 19 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a pominięcie art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich nie stanowi o naruszeniu prawa materialnego w sytuacji, gdy w dalszej części decyzji obu instancji ten ostatni przepis jako właściwa podstawa prawna decyzji został prawidłowo powołany, a także zinterpretowany i zastosowany w niniejszej sprawie, co zostanie wykazane poniżej. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organów administracji w zakresie w jakim wywodziły one, że warunkiem przyznania płatności na dany rok kalendarzowy jest ich faktyczne użytkowanie, nie zaś posiadanie w znaczeniu cywilnoprawnym. Sąd podkreślił, że posiadanie na gruncie prawa cywilnego polega na faktycznym władztwie nad rzeczą, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą, a efektywne korzystanie z rzeczy (nieruchomości) w sensie gospodarczym nie jest konieczną przesłanką posiadania. W związku z powyższym, jak wskazał Sąd, na gruncie prawa cywilnego, o istnieniu posiadania nie przesądza rzeczywiste, faktyczne korzystanie z rzeczy, lecz sama możność takiego korzystania. Stąd posiadacz samoistny nie traci posiadania przez to, że oddaje drugiemu rzecz w posiadanie zależne (art. 337 k.c.), ani też nie przerywa posiadania niemożność posiadania wywołana przez przeszkodę przemijającą (art. 340 k. c.). Natomiast, co podkreślił Sąd, tego rodzaju posiadanie nie jest równoznaczne z posiadaniem istotnym na gruncie przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich. Posiadanie jako warunek przyznania płatności do gruntów rolnych przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich ściśle wiąże się bowiem z produkcją rolną, a więc konieczne jest, zdaniem Sądu, faktyczne, rolnicze użytkowanie gruntów rolnych. Sąd podkreślił, że wobec dokonania przez organy prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i zawartej w nim przesłanki posiadania gruntów rolnych, należy również zgodzić się z organami administracji, że istotą niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżący wnioskujący o płatności bezpośrednie do spornych działek o numerach ewidencyjnych: [...], był ich faktycznym posiadaczem w powyżej zaprezentowanym znaczeniu, a więc czy faktycznie je użytkował. W tym zakresie, zgodnie z zaleceniami Sądu wynikającymi z uzasadnienia wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. alt III SA/Po 172/06, organy administracji były zobowiązane do wszechstronnego oraz wyczerpującego zebrania i przeanalizowania materiału dowodowego w celu ustalenia tej okoliczności (stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Sąd przypomniał, że stosownie do wskazań zawartych w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. organy były zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień i dowodów przedstawionych przez skarżącego w zakresie określonym treścią art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Ponadto obowiązkiem organów było również wypełnienie dyspozycji art. 10 § 1 kpa przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę organy administracji w sposób dostateczny i prawidłowy zastosowały się do wskazań wynikających z powyższego wyroku oraz powołanych przepisów. Zdaniem Sądu organ I instancji przed wydaniem decyzji w pełni wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., o czym świadczy skierowana do skarżącego informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy znajdująca się w aktach administracyjnych. Ponadto, w ocenie Sądu, z treści obszernych uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że w sposób wyczerpujący zebrały one i przeanalizowały wszelkie dowody zgromadzone w sprawie, w tym wyjaśnienia i dowody przedłożone przez skarżącego, czyniąc zadość wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Na tej podstawie, zdanie Sądu, organy ustaliły okoliczności sprawy istotne z punktu widzenia przesłanek przyznania płatności określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Na podstawie zgromadzonych przez organy administracji materiałów dowodowych Sąd ustalił, że sporne działki o numerach ewidencyjnych: [...] do dnia [...] października 2003 r. były użytkowane przez P. K. Jesienią 2003 r. P. K. wykonywał zabiegi agrotechniczne na tych działkach, w szczególności dokonując zasiewów, spodziewając się przedłużenia umowy dzierżawy. Kolejny przetarg na dzierżawę tychże działek wygrał jednak R. B., który w dniu [...] stycznia 2004 r. zawarł z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Sz. stosowną umowę dzierżawy tychże działek. Pomiędzy P. K. a R. B. częściowo przy uczestnictwie przedstawiciela ANR O/T w Sz. prowadzone były rozmowy odnośnie poddzierżawienia spornych działek P. K. do czasu dokonania zbiorów, jednak do sfinalizowania umowy w tym przedmiocie ostatecznie nie doszło z uwagi na nieuzgodnienie stanowisk w zakresie wysokości czynszu z tytułu poddzierżawy. Pomimo braku umowy poddzierżawy oraz wyraźnych sprzeciwów ze strony R. B., P. K. w 2004 r. kontynuował zabiegi agrotechniczne na spornych działkach, polegające na ich obsianiu oraz pielęgnacji zasiewów, a następnie dokonał większości zbiorów ze spornych działek w wyniku przeprowadzonego kombajnowania. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności nie ulegało- zdaniem Sądu- wątpliwości, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że R. B. nie był faktycznym użytkownikiem spornych działek w 2004 r., pomimo że posiadał tytuł prawny do tych działek w postaci umowy dzierżawy. Sąd zaznaczył ponadto, że podnoszona przez skarżącego okoliczność, że działania P. K. były bezprawne i w złej wierze nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek przyznania płatności do gruntów rolnych, bowiem istotne jest faktyczne użytkowanie gruntów rolnych w sensie gospodarczym niezależnie od posiadanego tytułu prawnego do gruntów oraz dobrej czy złej wiary w tym zakresie. Jednocześnie Sąd podkreślił, że R. B. nie wykazał w niniejszym postępowaniu, ażeby to on faktycznie użytkował rolniczo sporne działki. Zdaniem Sądu nie mogą być uznane za miarodajne w tym względzie powoływane przez niego dowody w postaci dowodów zakupu nawozów i środków ochrony roślin, które- jak słusznie stwierdził organ odwoławczy- nie świadczą o tym, czy dotyczą konkretnie spornych działek, tym bardziej że skarżący nie wykazał, ażeby wykonywał na nich jakiekolwiek zabiegi. W ocenie Sądu organy trafnie przyjęły również, że wyjaśnienia skarżącego i zeznania wskazanego przez niego świadka mające zdaniem skarżącego potwierdzać okoliczność, że to on był faktycznym użytkownikiem spornych działek, nie mogły być miarodajne w świetle pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym w szczególności oświadczeń samego skarżącego i jego żony oraz wyjaśnień skarżącego złożonych w innych postępowaniach. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie kwestionował okoliczności faktycznych, ustalonych przez organy w niniejszej sprawie, a znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, lecz próbował wyprowadzić przesłankę istotnego w sprawie użytkowania spornych działek z przysługującego mu tytułu prawnego (umowy dzierżawy) do tych działek wskazując na działania P. K., jako bezprawne i w złej wierze, co nie mogło mieć, zdaniem Sądu, znaczenia w kwestii posiadania w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W konsekwencji również, w ocenie Sądu, rozstrzygającego znaczenia w niniejszej sprawie nie mógł mieć również powoływany przez skarżącego wyrok Sądu Okręgowego w Sz. z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I C 30/06, oddalający powództwo P. K. przeciwko m.in. R. B., a organy prawidłowo wykorzystały jako dowód w sprawie jedynie protokół posiedzenia tego Sądu, zawierający zeznania istotne dla dokonania powyższych ustaleń. Sąd podkreślił również, że w kwestii przyjętych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej nie mogła mieć również znaczenia powoływana przez skarżącego okoliczność, że we wcześniej wydanej decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. stwierdził, że to R. B. był faktycznym użytkownikiem spornych działek o numerach ewidencyjnych: [...]. Sąd zaznaczył bowiem, że decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołana przez skarżącego decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR została więc wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzja organu odwoławczego, na mocy której to nastąpiło, nie została zaskarżona przez R. B., a więc stała się również prawomocna. Sąd zauważył również, że organy uwzględniły podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące bezprawnego charakteru użytkowania spornych działek przez P. K. i podejmowanych przez skarżącego działań w celu ochrony naruszonego posiadania, odstępując ostatecznie od wymierzenia skarżącemu sankcji z powodu zawyżenia powierzchni zadeklarowanej we wniosku o płatności w stosunku do powierzchni stwierdzonej, do której płatności przyznano, z uwagi na wyłączenie spornych działek o numerach ewidencyjnych: [...]. Organy przyjęły bowiem, że zadeklarowanie spornych działek przez skarżącego, co do których nie spełniał warunków przyznania płatności, było niezawinione, ponieważ działał w dobrej wierze, utożsamiając uprawnienie do płatności z tytułem prawnym posiadania zadeklarowanych działek. W ocenie Sądu, nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a. Wprawdzie (po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt III SA/Po 172/06) sprawa z wniosku R. B. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została ostatecznie rozstrzygnięta dopiero zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., jednakże powyższe wynikało z podejmowanych przez organy czynności procesowych i wyjaśniających. Sąd wskazał, że wydawane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzje były trzykrotnie uchylane przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednak w związku z powyższym skarżącemu przysługiwały określone przepisami prawa środki dyscyplinujące organy, w tym środki zaskarżenia, z których – jak wynika z akt sprawy- strona nie skorzystała. Sąd podkreślił ponadto, że strona skarżąca w niniejszym postępowaniu nie wykazała, ażeby długi okres prowadzenia sprawy miał wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Ponadto wbrew zarzutom skargi nie doszło, w ocenie Sądu, w ten sposób do naruszenia art. 153 p.p.s.a., skoro ostatecznie organ wydał decyzję w przedmiocie płatności, w której zastosował się do wskazań wynikających z wiążącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 5 lipca 2006 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik R. B. Zaskarżonemu orzeczeniu kasator zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego - art 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w szczególności: • art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie iż osoba, która w złej wierze bezprawnie narusza posiadanie może być uznana za posiadacza gruntów uprawnionego do płatności bezpośrednich od tych gruntów, kosztem osoby która grunty objęła w legalne posiadanie na podstawie umowy dzierżawy, oraz podejmowała działania faktyczne i prawne w celu przeciwdziałania naruszeniu posiadania, • oparcie decyzji na wadliwej podstawie prawnej mianowicie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie na przepisach ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych obowiązujących na dzień rozpatrywania wniosku. 2. naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w szczególności art. 77, 7, 8, 12 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy administracji w niniejszej sprawie rozpatrzyły w sposób wszechstronny i obiektywny cały zebrany w materiał dowodowy oraz błędne przyjęcie, iż zmiana ocen materiału dowodowego w trakcie postępowania oraz przewlekłość postępowania nie miała wpływu na wynik postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i art. 19 ust. 3 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 77, art. 7, art., 8 i art. 12 k.p.a.). Przystępując do rozpoznania zarzutu natury procesowej wypada na wstępie zauważyć, iż co do zasady jest on kierowany pod adresem Sądu I instancji, co oznacza, że wnoszący skargę kasacyjną powinien przede wszystkim postawić zarzut naruszenia przepisów mających zastosowanie w postępowaniu przez sądem, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Stąd też sposób, w jaki został sformułowany przez kasatora zarzut naruszenia przepisów postępowania należy uznać za wadliwi, aczkolwiek w stopniu, który pozwala na jego merytoryczne rozpoznanie. Kasator podniósł zarzut naruszenia art. 77, art. 7, art., 8 i art. 12 k.p.a., który w jego ocenie polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, co miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja wskazuje, że kasator odmiennie niż Sąd I instancji interpretuje art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, w myśl którego producentom rolnym, będącym posiadaczami gospodarstw rolnych, przysługują płatności na będące w ich posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Z przepisu tego wynika, że uzyskanie płatności rolnych przez producenta rolnego jest uzależnione od posiadania gruntów rolnych, a nie od dysponowania tytułem prawnym do tych gruntów. Z przepisów krajowych, jak i unijnych wynika, że przyznanie płatności wymaga, aby grunty rolne były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska (zgodnie z normami), co oznacza, że powinna być na nich prowadzona uprawa roślin lub powinny być one ugorowanie (przy spełnieniu dodatkowych warunków, w tym przeprowadzaniu zabiegów agrotechnicznych). Natomiast, jeśli chodzi o trwałe użytki zielone, to wymagane jest koszenie okrywy roślinnej i jej usuwanie co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca lub, aby były na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Dla przyznania płatności nie ma natomiast znaczenia czy grunty są w posiadaniu producenta rolnego w dobrej czy też w złej wierze. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznym polegającym na władaniu rzeczą własną lub cudzą, wykonywanym dla siebie. Ważne jest zatem to, kto uprawia grunty rolne zgłoszone do płatności. Przyjmując hipotetycznie, że o posiadaniu decydowałaby jedynie dobra wiara posiadacza, to i tak kasatorowi nie mogłyby być przyznane płatności w żądanym zakresie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza bowiem, że zabiegów agrarnych, wysiania i zebranie części plonów na spornych gruntach dokonał poprzedni ich dzierżawca. Zaistnienia tych okoliczności de facto nie zaprzecza sam kasator. Poza tym, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kastor podejmował działania, które miały doprowadzić do wydania mu sporych gruntów przez dotychczasowego dzierżawcę, co potwierdza, iż nie uprawiał on spornych gruntów w 2004 r. Podsumowując, za bezpodstawny należało uznać zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. W kontekście powyższego należy więc przyjąć, iż nie doszło też do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich przez jego błędne zastosowania. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należy wskazać, iż w poprzednim stanie prawnym istniała również podstawa prawna do wydania decyzji w sprawie płatności (art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), co czyni ten zarzut bezzasadnym. Trzeba też zauważyć, iż kasator wadliwie zarzucił naruszenie tego przepisu w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Przepis ten ma, bowiem charakter procesowy, a tym samym powinien być podniesiony w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Między normami prawa materialnego, a więc wyznaczającymi określone stosunki prawne, a normami procesowymi, a więc tymi, które służą do ich realizacji, istnieje wyraźny podział, czego wyrazem jest art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Tym samym kasator formułując zarzuty skargi kasacyjnej jest zobowiązany nie tylko do uwzględnienia wprowadzonego przepisem rozdziału podstaw kasacyjnych, ale dodatkowo podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania jest zobowiązany do wykazania, iż uchybienie, to mogło mieć istotny wpływ na wynik. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.