II SA/Wa 887/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant st. asyst. sędziego Beata Gibzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi T. H. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niezdolności do służby w Policji 1) uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA Nr [...] z [...] stycznia 2012 r. 2) stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] nr [...] z [...] stycznia 2012 r. T. H. (dalej jako skarżący), z uwagi na osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej § 69p1r4N, został uznany za niezdolnego do służby w Policji. W orzeczeniu tym podano, iż stopień zdolności do służby określono na podstawie rozporządzenia MSW z 9 lipca 1991 r. W odwołaniu od powyższego orzeczenia skarżący zarzucił naruszenie § 12 ust. 1, § 13 ust. 2, § 20 i § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. nr 79, poz. 349, ze zm.) i wnosił o jego uchylenie oraz o zarządzenie przeprowadzenia ponownych badań. W uzasadnieniu odwołania zauważył, że jeszcze przed badaniem przez Wojewódzką Komisję Lekarską jego osobowość i związane z nią zachowanie i predyspozycje oraz psychiczna zdolność do służby w Policji poddawane były badaniu. Podał, że w przedmiotowej sprawie komisja lekarska nie przeprowadziła wymaganych przepisami badań, ograniczając się do badań psychologicznych i psychiatrycznych. W skarżonym orzeczeniu nie podano dlaczego odmówiono wiarygodności uprzednio przeprowadzonym testom psychologicznym, które zostały dołączone do skierowania do komisji lekarskiej i stanowiąc poniekąd "historię choroby" stały się podstawą do wydania orzeczenia przez komisję lekarską. Zarzucając brak uzasadnienia decyzji, skarżący podał, iż nie ma możliwości prawidłowego ustosunkowania się do niego w zakresie merytorycznym. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...] , na skutek wniesionego przez stronę odwołania, orzeczeniem z [...] marca 2012 r. nr [...] , po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją oraz w oparciu o dodatkową konsultację psychologiczną i psychiatryczną, uchyliła skarżone orzeczenie i uznała skarżącego za niezdolnego do służby w Policji z uwagi na osobowość o cechach niedojrzałości emocjonalnej § 70p1r4N (w zast.) Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi T. H., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie orzeczenia I i II instancji i zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia ponownego badania psychologicznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1. naruszenie § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu orzeczenia I i II instancji zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy ich wydawaniu, 2. naruszenie przez organy obu instancji art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz braku wskazania podstawy prawnej, faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, co pozbawiło stronę oraz organ II instancji i sąd możliwości kontroli orzeczenia I i II instancji, 3. naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umieszczenia w zaskarżonym orzeczeniu pouczenia o środkach zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż organy nie wskazały, jaki jest stopień nasilenia stwierdzonego zaburzenia i jaki ma ono wpływ na zdolność do służby w Policji. Wskazując na brak uzasadnienia obu decyzji, skarżący podniósł, że organy obu instancji nie określiły na jakiej podstawie oparły swe orzeczenia, z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności uprzednio przeprowadzonym testom psychologicznym, posiadającym równą moc dowodową, nie wykazały jakie konkretnie spostrzeżenia w toku danego badania zadecydowały o stwierdzeniu danej jednostki chorobowej i jaki jest ich związek z niezdolnością do służby. Zwrócił również uwagę, że organ II instancji nie wskazał z jakich przyczyn uchylił decyzję organu I instancji. Podtrzymał także swoją wcześniejszą argumentację, odnoszącą się do sprzeczności testów przeprowadzonych przez WKL z wynikami wcześniejszych testów psychologicznych, przeprowadzonych w ramach postępowania rekrutacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że skarżona decyzja posiada uzasadnienie faktyczne w postaci rozpoznania oraz prawne w postaci wskazania przepisu. Odnosząc się do zarzutu braku pouczenia o środkach zaskarżenia, organ wskazał, że orzeczenia komisji lekarskich wydawane są według wzoru określonego w rozporządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać należy, że orzeczenie komisji lekarskiej MSWiA rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, w tym przypadku ma decydujące znaczenie dla uzyskania prawa do pełnienia służby w Policji. Z tego też względu orzeczenie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie, podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. I OSK 354/09 , publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Skoro więc zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie je poprzedzające, są decyzjami administracyjnymi, to winny zawierać przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, że również regulujące tryb wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie MSWiA rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U nr 79, poz. 349) w § 23 przewiduje konieczność szczegółowego uzasadnienia orzeczenia, stwierdzającego trwałą niezdolność do służby. To, iż w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy szczególne, w tym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w żadnym przypadku nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach, których ww. rozporządzenie nie reguluje. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, iż wskazane powyżej rozporządzenie w § 25 przewiduje tryb doręczenia odpisu orzeczenia zainteresowanemu, a zgodnie z § 25 ust. 2 orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, stopień zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 k.p.a., a jedynie stanowi jego uzupełnienie, w związku ze specyfiką funkcjonowania komisji lekarskich. Możliwość uzupełniania przez ustawodawcę art. 107 k.p.a. przewiduje zresztą § 2 tego przepisu. Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Tak jest też w przedmiotowej sprawie. Analiza tekstu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazuje, iż nie zawierają one praktycznie żadnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim odpowiedzi na pytanie dlaczego w danej sprawie organ podjął takie a nie inne rozstrzygnięcie. Za takie uzasadnienie nie może bowiem być uznane, jak chce tego organ w odpowiedzi na skargę , podanie jedynie rozpoznania i przepisu wynikającego z załącznika do ww. rozporządzenia. W szczególności w uzasadnieniach orzeczeń zabrakło wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono przeprowadzonych wcześniej w ramach postępowania rekrutacyjnego testów psychologicznych, na które powołuje się skarżący, dlaczego nie przeprowadzono innych badań, skoro orzeczenia komisji wydaje się po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji. W orzeczeniach nie wyjaśniono też, istotnych dla treści i skutków decyzji, oznaczeń literowych zawartych w jej sentencji, w tym w orzeczeniu II instancji nie podano dlaczego dokonano zmiany tych oznaczeń. W orzeczeniu tym zabrakło także odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń co do interpretacji wyników badań i testów psychologicznych. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe, dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. - organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia bowiem pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowi nadto oczywiste naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi administracji nie tylko zebranie, ale i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czyli niepomijający jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, do jakich w realiach niniejszego postępowania niewątpliwie zalicza się dokumentacja przeprowadzonych w toku postępowania rekrutacyjnego testów psychologicznych, jak i okoliczności związane z kwestionowaną przez skarżącego interpretacją badań, przeprowadzonych przez komisję lekarską i testów psychologicznych. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ administracji winien wydać je po rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby w Policji. Brak uzasadnienia wydanej przez organ państwa decyzji nadaje jej cechę rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej, sprawowanej zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Ponadto przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej, rozstrzygająca w indywidualnej sprawie, bez wskazania faktycznego i prawnego jej uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy uznać, że brak pełnego uzasadnienia orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku wniesienia przez stronę odwołania, a potem ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym dominujący w orzecznictwie pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich, dokonywana przez sąd administracyjny, nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. Sąd nie może, stosownie do wniosków skargi, zobowiązać organu do przeprowadzenia ponownego badania psychologicznego, gdyż na tym etapie postępowania to organ musi rozstrzygnąć czy istnieje potrzeba jego przeprowadzenia i swoje stanowisko wobec wniosków dowodowych skarżącego uzasadnić. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjdzie jeszcze zwrócić uwagę, że pełne rozstrzygnięcie organu, w tym traktujące o uchyleniu orzeczenia I instancji, powinno być zawarte w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu, tak jak to uczynił organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie. Kwestie te są szczegółowo unormowane w art. 138 k.p.a. Niewątpliwie wadą zaskarżonej decyzji jest także brak pouczenia o możliwości zaskarżenia ostatecznego orzeczenia do sądu administracyjnego. Wskazać jednak należy, iż pomimo tego uchybienia skarżący przysługujące mu w tym zakresie prawa zrealizował i dlatego też uznać należy, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 sentencji. Stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a.