I SA/Wa 323/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L.W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej działając na podstawie art. 134 kpa oraz art. 17 pkt 2 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), po rozpoznaniu się ze skargą L.W. na czynność egzekucyjną dokonaną [...] września 2011 r. przez Wojewodę [...], działającego jako organ egzekucyjny, polegającą na przymusowym odebraniu nieruchomości stanowiących działki o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gmina S., na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2011 r., wystawionego przez ten organ, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną dokonaną [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją nr [...] z [...] września 2010 r., Wojewoda [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa "[...]" w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Upomnieniem nr [...] z [...] czerwca 2011 r., Wojewoda [...], działając na podstawie przepisu art. 15 § 1 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wezwał L.W. do dobrowolnego wydania nieruchomości. W związku z niewykonaniem tego obowiązku, pomimo skutecznego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, Wojewoda [...] wystawił w dniu [...] sierpnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...]. Następnie postanowieniem z [...] września 2011 r. nr: [...], organ egzekucyjny wezwał L.W. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego w celu przymusowego odebrania nieruchomości. Pismem z 17 października 2011 r. L.W. wniósł do Wojewody [...] skargę na czynność egzekucyjną dokonaną przez ten organ w dniu [...] września 2011 r., polegającą na odebraniu i przekazaniu przedstawicielowi inwestora nieruchomości objętych tytułem wykonawczym. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Organ wyjaśnił, że w myśl utrwalonej linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Prawo do wniesienia skargi powstaje wówczas, gdy strona wzrusza czynności natury wykonawczej, czynności faktyczne podejmowane w toku egzekucji, przede wszystkim przez egzekutora. Poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można kwestionować skutecznie jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lipca 2009 r., sygn. akt: III SA/Wa 149/09, LEX nr 553369). Minister podniósł, że skarga L.W. została nadana listem poleconym 17 października 2011 r., a więc po upływie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Organ nadzoru wskazał, że zarówno z treści protokołu zaskarżonej czynności egzekucyjnej, jak i pisma Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r., nr: [...], wynika, iż zobowiązany był poinformowany o planowanym terminie przeprowadzenia czynności, odmówił jednak wzięcia w niej udziału. Minister wyjaśnił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w części dotyczącej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie wiążą z doręczeniem zobowiązanemu protokołu z czynności skutków prawnych. Tym samym brak jest podstaw prawnych do liczenia terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną polegającą na przymusowym odebraniu nieruchomości od daty doręczenia zobowiązanemu protokołu z ww. czynności. Organ nadzoru podniósł, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ ten nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L.W. Wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że skoro protokół z czynności egzekucyjnych został mu doręczony 7 października 2011 r., to dopiero w tym dniu mógł się z nim zapoznać, a wobec tego fakt sporządzenia protokołu [...] września 2011 r. nie oznacza, iż wówczas został mu on odczytany czy też doręczony. Dlatego, w ocenie skarżącego, 14 dniowy termin na złożenie skargi na czynności egzekucyjne należy liczyć od dnia następnego po dniu doręczenia protokołu, co oznacza, że skarga została złożona w terminie. Skarżący zarzucił, że przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne było to, że nie został on z wyprzedzeniem powiadomiony o terminie czynności, o której dowiedział się dopiero w dniu jej przeprowadzania. Brak wcześniejszego powiadomienia uniemożliwił mu uczestniczenie w czynnościach egzekucyjnych. Wskazał, że jest osobą czynną zawodowo i w dniu przeprowadzania egzekucji miał wcześniej zaplanowane spotkania z kontrahentami. Skarżący wskazał, że protokół z czynności egzekucyjnych był sporządzony tak niedbale, że nie mógł się zapoznać z jego treścią. Zarzucił również, że egzekutor nie dopełnił wszystkich ciążących na nim obowiązków, gdyż powinien przed rozpoczęciem czynności okazać bez wezwania zaświadczenie organu egzekucyjnego i legitymację służbową. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej ,,p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Istotę niniejszej sprawy stanowi kwestia, na jakiej podstawie prawnej i jaka powinna być treść rozstrzygnięcia wydanego po złożeniu skargi na czynności egzekucyjne w sytuacji, gdy organ nadzoru ustali, że skarga została złożona po terminie, o jakim mowa w art. 54 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W orzecznictwie i doktrynie nie ma jednolitości poglądów w tej materii. Zaskarżone postanowienie mieści się w jednym z nurtów orzecznictwa, które znalazło poparcie także w doktrynie. Zapoczątkował ten kierunek wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 1997 r. w sprawie I SA/Gd 166/96. (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym, Komentarz, Unimex, Wyd. 5, 2008 r., w uwagach do art. 54). Zważyć jednak należy, że wyrok ten był wydany w okresie, gdy przepis dotyczący skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora miał inną treść - przed nowelizacją ustawą z 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 1368). Otóż w dacie wydania powyższego wyroku przepisy nie przewidywały terminu do złożenia skargi, a organem właściwym do rozparzenia skargi w I instancji był organ egzekucyjny, który wydawał postanowienie. Ponadto rozpatrywane przez NSA zagadnienie dotyczyło złożenia skargi po zakończeniu postępowania egzekucyjnego, co powinno – w ocenie tego Sądu – być rozpatrzone w formie postanowienia o niedopuszczalności złożenia skargi. Po nowelizacji ustawy i nowej treści przepisu art. 54 powołany wyżej wyrok NSA jest nieadekwatny do stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu. Wobec zmienionej treści przepisu art. 54 ustawy organ egzekucyjny utracił kompetencje do orzekania co do skargi na czynności egzekucyjne lub egzekutora, a sprawy te przeszły do właściwości organu nadzoru. Organ nadzoru, jest jednocześnie organem odwoławczym lecz tylko w warunkach przewidzianych w art. 23 § 4 pkt 1 tej ustawy. Jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 54 § 3 ustawy skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Przepis art. 54 § 4 ustawy stanowi, że skargę wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Natomiast zgodnie z art. 54 § 5 ustawy w sprawie skargi, o której mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Również i na tle nowej regulacji przepisu art. 54 ustawy w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów co do treści postanowień i podstaw prawnych rozstrzygnięć, w przypadku złożenia skargi po upływie terminu określonego w art. 54 § 4 tej ustawy i gdy nie złożony został wniosek o jego przywrócenie. Z niektórych wyroków sądów administracyjnych wynika, że w takiej sytuacji, sądy akceptują rozstrzygnięcia organów o pozostawieniu bez rozpoznania w formie postanowienia spóźnionej skargi (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 149/09). Z kolejnego nurtu orzecznictwa wynika, że w razie wniesienia skargi po terminie należy skargę oddalić, bez jej merytorycznego rozpatrywania (por. wyroki WSA w Warszawie z 15 stycznia 2004, sygn. akt III SA/Wa 2319/03; 18 lipca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 379/07). Sąd w niniejszym składzie uznaje, że oddalenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, jest najwłaściwsze. Należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 54 § 5 ustawy można wywieść dwa rodzaje rozstrzygnięć: 1) uwzględnienie skargi przez organ nadzoru i wówczas nie przysługuje zażalenie; 2) oddalenie skargi, na które to postanowienie przysługuje zażalenie. Na tle tego przepisu oddalenie skargi może nastąpić zarówno z przyczyn merytorycznych, jak i formalnych (np. przekroczenie terminu). Zważyć bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kpa. Oznacza to, że skoro przepis art. 54 § 5 ustawy reguluje ogólnie kwestie oddalenia skargi, bez precyzowania przyczyn, to w każdym przypadku niemożności jej uwzględnienia skarga powinna być oddalona. W niniejszej sprawie przepis art. 134 kpa jako podstawa rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia został wadliwie zastosowany przez organ nadzoru. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Takie postanowienie jest ostateczne. Przepis art. 134 kpa reguluje postępowanie wstępne przed organem odwoławczym, mające na celu ustalenie czy odwołanie, bądź zażalenie (wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy) zostały wniesione w terminie. Regulacji w tym zakresie nie zawiera ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zatem powołując się na art. 18 ustawy egzekucyjnej tylko organ działający jako organ odwoławczy mógł, a nawet byłby zobowiązany, poddać wstępnej ocenie wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie). Jednakże wskazać należy, że wniesiona przez skarżącego skarga na czynności egzekucyjne nie jest środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 134 kpa. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Jak już wyżej wskazano, w sprawie skargi na czynności egzekucyjne postanowienia wydaje organ nadzoru, a na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenia (art. 54 § 5 ustawy). Skarżący wniósł skargę na czynności egzekucyjne Wojewody [...] jako organu egzekucyjnego oraz na czynności egzekutora. Wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej będącego organem nadzoru, lecz działającego jako organ I instancji, a nie jako organ odwoławczy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie o niedopuszczalności wniesionej skargi na czynności egzekucyjne przez organ orzekający jako organ I instancji, nie znajduje oparcia w powołanym, jako podstawa rozstrzygnięcia art. 134 kpa. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do odwołań (zażaleń), a orzekać na podstawie tego przepisu może organ odwoławczy (por. też wyrok WSA we Wrocławiu z 9 I 2007 r., I SA/Wr 1120/06). Zatem tylko wówczas, gdyby z przekroczeniem terminu zostało złożone zażalenie, o którym mowa w art. 54 § 5 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to organ nadzoru byłby jednocześnie organem odwoławczym i obowiązany byłby wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 18 powyższej ustawy. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, gdyż skarżący nie składał zażalenia na postanowienie organu nadzoru oddalające skargę (a więc działającego jako organ I instancji), lecz skargę na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Jak wyżej wskazano, przepis art. 54 tej ustawy przewiduje dwa kierunki rozstrzygnięcia o losach skargi: jej uwzględnienie (wówczas zażalenie nie przysługuje) albo oddalenie skargi postanowieniem (w tym przypadku zażalenie przysługuje). Z przyczyn wyżej omówionych zaskarżone postanowienie jest wadliwe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Postanowienie to narusza art. 134 kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie i art. 54 § 5 in fine poprzez jego niezastosowanie. Odnosząc się do zarzutów skargi co do nieczytelności protokołu stwierdzić należy, że aczkolwiek protokół z czynności egzekucyjnej – odebrania nieruchomości - został sporządzony niedbale, gdyż jego niektóre wyrazy w części pisanej odręcznie, są trudne do odczytania, lecz nie jest to niemożliwe. Natomiast jasno sformułowane jest pouczenie o prawie i terminie do złożenia skargi. Z pouczenia tego wynika, że skargę można wnieść w terminie 14 dni od daty dokonania kwestionowanych czynności, a nie od daty doręczenia protokołu. W sytuacji, gdy skarżący dobrowolnie oddalił się z miejsca dokonywania czynności egzekucyjnej, o której tego samego dnia był poinformowany, to sporządzony protokół z oczywistych względów nie mógł być mu być odczytany i doręczony w tym dniu. Na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych merytorycznych zarzutów skargi. Ocena tych zarzutów dopuszczalna jest dopiero po zbadaniu, że skarga została wniesiona w terminie. W przeciwnym razie organ wyda postanowienie na podstawie art. 54 § 5 zd. drugie, od którego będzie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 144 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.