II SA/Lu 466/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sz. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 31 stycznia 2011 r. (uzupełnionym pismem z dnia 4 października 2011 r.) A. S. wystąpił do Wójta Gminy S. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 20 grudnia 2010 r., nr [...]. Decyzją tą wydaną na wniosek A. Z., J. B. i A. S. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w miejscowości C. K., oznaczonej w rejestrze jako działka nr "a" o powierzchni 0,2894 ha, stanowiącą współwłasność wnioskodawców w częściach ułamkowych. W wyniku podziału wydzielono działkę nr "a"/1 i działkę nr "a"/2 o jednakowej powierzchni 0,1447 ha. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania A. S. podał, że decyzja ta została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., które to uzgodnienie było prawem wymagane. Wójt Gminy S. postanowieniem z dnia 31 października 2011 r. wznowił w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. postępowanie we wskazanej sprawie. Następnie decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. Wójt Gminy S., przywołując w podstawie prawnej art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. odmówił uchylenia ww. decyzji własnej zatwierdzającej podział nieruchomości uznając, iż decyzja ta nie narusza prawa. W ocenie organu wskazana we wniosku podstawa wznowienia postępowania i uchylenia decyzji nie istnieje. Obowiązek uzyskania stanowiska innego organu winien bowiem wynikać wprost z konkretnego przepisu prawa. Takiego obowiązku nie zawierają natomiast postanowienia art. 93 ust. 3 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określony w art. 93 ust. 3 tej ustawy warunek zagwarantowania dostępu do drogi publicznej winien być zrealizowany dopiero w razie zbywania działek wydzielonych w czasie podziału. Z przepisów tych nie wynika też obowiązek organu w zakresie wstępnego uzgadniania z zarządcą drogi możliwości urządzenia z niej zjazdu. Skoro zatem brak jest przepisu nakładającego na organ obowiązek współdziałania przy zatwierdzaniu projektu podziału działek, brak uzgodnienia nie stanowi o wadliwości decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się A. S., który złożył odwołanie, zarzucając organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 106 k.p.a. i w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 38 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. Ponadto jego zdaniem organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i § 4, 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazał, że obowiązujący w gminie S. plan miejscowy wprowadza ograniczenia możliwości tworzenia nowych zjazdów, w tym także z działek o numerach "a"/1 i "a"/2, powstałych w wyniku podziału działki nr "a". Zdaniem strony jest oczywiste, że takie ograniczenie zostało wprowadzone z inicjatywy lub za wiedzą Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. i może być odczytane jako równoznaczne z możliwością wykluczenia tworzenia osobnego zjazdu dla każdej wyodrębnionej geodezyjnie działki przylegającej do drogi wojewódzkiej. Bezspornym również jest, że lokalizacja i parametry ewentualnego zjazdu wymagają indywidualnego zezwolenia ze strony zarządcy drogi w formie decyzji. Z tych względów - zdaniem odwołującego – organ przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział działki powinien był dokonać z zarządcą drogi (ZDW w L.) wymaganego treścią art. 106 k.p.a. uzgodnienia. Decyzją z dnia 15 marca 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż organ zatwierdzając podział nieruchomości, aby uczynić zadość przepisom art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości, zaznaczył na mapie z projektem podziału, że wnioskodawcy zaproponowali drogę wewnętrzną, która ma stanowić jednocześnie służebność gruntową. Potwierdzający to stanowisko zapis znajduje się w osnowie przedmiotowej decyzji. Odnośnie zaś konieczności dokonania uzgodnienia z zarządcą drogi organ odwoławczy wskazał, że przepisy dotyczące podziałów nieruchomości dotyczą tylko i wyłącznie sposobu i możliwości dokonania podziału działki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie zjazdu z drogi publicznej nie jest natomiast częścią postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu podziału. Odnoszenie się do usytuowania zjazdu na działce na etapie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości jest przedwczesne, wchodzi bowiem w materię prawa budowlanego. Nadto nie ma podstaw do uzgadniania treści decyzji z zarządcą drogi skoro nie jest wiadome, w którym miejscu będzie usytuowana służebność drogowa. Służebność wykazana na mapie podziałowej jest jedynie propozycją i nie musi być ustanowiona w tym miejscu i kształcie, jednakże musi ona być ustanowiona. Lokalizacja i kształt służebności ustanawiana jest bowiem ostatecznie z chwilą zbycia nieruchomości. Ponadto organ podniósł, iż niemożliwym jest przystosowanie działki sąsiedniej nr "b"/10 na drogę dojazdową. Działka ta stanowi bowiem własność osób trzecich co uniemożliwia zajęcie jej pod drogę dojazdową. Również plan miejscowy nie przewiduje w tym miejscu żadnej drogi publicznej. Z tych względów słuszne jest stanowisko odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji podziałowej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. S. oraz J. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy S. i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze powtórzył on zasadniczą część zarzutów podniesionych już w odwołaniu, a dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 106 k.p.a. i w zw. z art. 93 ust. 3 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 38 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. oraz art. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i § 4, 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty skarżący w dalszym ciągu wskazali na powinność uzyskania przez Wójta Gminy S. stanowiska Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. przed wydaniem decyzji podziałowej, która to wynika z treści § 23 uchwały w sprawie planu miejscowego, wprowadzającego możliwości tworzenia nowych zjazdów, w tym także z działek powstałych w wyniku przedmiotowego podziału. Dodatkowo skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów odwołania i tym samym uchylił się od dokonania wykładni przepisów planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) prowadzi bowiem do wniosku, iż jest ona zgodna z przepisami obowiązującego prawa i w związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw, w świetle których zasadnie można byłoby uczynić zadość żądaniu skarżących i wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Zaznaczyć należy, iż sprawą wszczętą przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie wskutek wniesienia przez J. B. oraz A. S. skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], jest sprawa w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji ostatecznej zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej - działki nr "a". Przedmiotem badania Sądu może być zatem wyłącznie prawidłowość działania organu administracji z punktu widzenia treści przepisów 145-152 k.p.a. charakteryzujących instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania, to natomiast jedna z kilku, dopuszczonych przez ustawodawcę możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej. Jako środek nadzwyczajny, instytucja ta może być wykorzystana wyłącznie wtedy, gdy znajdzie to oparcie w prawie. Katalog podstaw wznowieniowych wymieniony w trzech przepisach - art. 145 § 1, 145a i 145b k.p.a. jest katalogiem zamkniętym i nie zezwalającym na rozszerzającą wykładnię wymienionych w tych przepisach przesłanek. Co istotne powołanie się wnioskodawcy na jedną z podstaw dopuszczających wznowienie postępowania nie oznacza jednak jeszcze, iż w istocie podstawa ta, występuje w konkretnej sprawie. To organ właściwy - po wznowieniu postępowania - przeprowadza postępowanie wyjaśniające co do przyczyn wznowienia i w następstwie ustalenia, że nie zachodzi przesłanka wskazana w wyżej wymienionych przepisach, pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, obowiązany jest wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie bowiem - zdaniem Sądu - uznały organy, że w sprawie nie zachodzi wskazana przez stronę podstawa do uchylenia decyzji Wójta Gminy S. z dnia 20 grudnia 2010 r. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Chodzi zatem o tego rodzaju sytuację, gdy wbrew temu, co zostało uprawdopodobnione w podaniu o wznowienie postępowania, organ nie znalazł żadnego błędu w postępowaniu dotychczasowym, który mógłby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Słusznie zaś uznały organy, iż podstawy takiej nie daje brak w sprawie zakończonej decyzją ostateczną stanowiska "organu współdziałającego", w tym przypadku Zarządu Dróg Wojewódzkich w L., który stanowi przesłankę wznowieniową, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Wobec przywołanej treści tego przepisu wskazać należy, iż jak podnosi się w piśmiennictwie (M. Jaśkowska, A. Wróbel – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd. II. Zakamycze 2005 r., str. 862-863 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo) cytowany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Nie dotyczy to więc sytuacji, gdy z wnioskiem o opinię występuje strona w ramach postępowania dowodowego. Mówiąc wprost uwzględnienie wniosku skarżących o wznowienie postępowania z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. byłoby dopuszczalne, gdyby ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nakazywała, przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości uzyskanie stanowiska innego niż rozstrzygający sprawę, wskazanego prawem organu, tu: zarządcy drogi, przy której położona jest przedmiotowa działka. Jednakże jak słusznie uznały organy, zatwierdzenie projektu podziału działki, jak wynika z treści przywołanego aktu prawnego nie zostało uzależnione od oceny zarządcy drogi w zakresie możliwości urządzenia zjazdu z wydzielonej działki na drogę publiczną. Tym samym bezpodstawne jest zajmowane w toku postępowania stanowisko skarżących wskazujące na taką konieczność. Żaden bowiem przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakładał na organ zatwierdzający podział nieruchomości obowiązku uzyskania opinii zarządcy drogi w zakresie lokalizacji zjazdu z działki na drogę publiczną. Wymóg uzyskania przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta opinii co do dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości przewiduje jedynie art. 94 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wskazuje, iż organem opiniującym jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a jego opinia dotyczy zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego. Ubocznie wychodząc natomiast poza omawianą przesłankę wznowienia postępowania wskazać należy, iż na etapie ewidencyjnego podziału nieruchomości organ obowiązany jest określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia wydzielonej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, m.in. poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej z zastrzeżeniem w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości warunku ustanowienia określonej służebności drogowej. Zastrzeżeń tych dokonuje się w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zgodnie z art. 99 omawianej ustawy. Polega to na określeniu w formie graficznej, w kolorze czerwonym lub w formie opisowej we wstępnym projekcie podziału nieruchomości przedkładanym do wniosku propozycji sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Pozwala to organowi orzekającemu na ocenę spełnienia ustawowego wymogu istnienia faktycznych możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej tym działkom gruntu projektowanym do wydzielenia, które nie będą przylegać do drogi publicznej (por. Jaworski, Prusaczyk, Tułowiecki, Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 471). Wskazać jednak należy, iż opis ten nie jest jednak wiążący przy zbywaniu wydzielonych działek gruntu na odrębną własność, skoro w chwili zbywania wydzielonych działek gruntu ich właściciel może postanowić o innym sposobie zapewnienia dostępu tym działkom do drogi publicznej aniżeli sposób opisany we wstępnym projekcie podziału nieruchomości. Dlatego w samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania na konkretne rozwiązania projektowe w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej. W tym kontekście bezpodstawne są twierdzenia strony skarżącej, iż wskazany w decyzji podziałowej proponowany przebieg służebności gruntowej, koniecznej do ustalenie jedynie w przypadku zbycia wydzielonych działek jest wiążący przy ustalaniu miejsca lokalizacji zjazdu z działki na drogę publiczną. Mając na uwadze treść powyższych rozważań, w szczególności analizę przepisów regulujących przedmiot sprawy, w jakiej zapadła decyzja ostateczna, wykluczona jest możliwość wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości ze względu na brak stanowiska zarządcy drogi w zakresie możliwości urządzenia zjazdu, tj. z uwagi na istnienie przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Brak w sprawie przesłanki wznowienia postępowania czyni natomiast zaskarżoną decyzję w pełni legalną. Ponadto za niezasadne Sąd uznał zarzuty strony wskazane w skardze dotyczące zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. W ocenie Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie dowodowe, zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia też wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a.. Organ wskazał okoliczności faktyczne, na których się oparł, dokonał w sposób prawidłowy oceny zebranego materiału oraz wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), jak w sentencji.