VI SA/Wa 53/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. uchyla decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 3. stwierdza, że decyzje z punktu 1 i 2 nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz A. Sp. j. z siedzibą w G. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny – działając na podstawie art. 115 pkt 4 w zw. z art. 99 ust. 2, art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1 art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej jako p.f., § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej (Dz. U. Nr 216, poz. 1831) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z dnia 29 września 2005 r., wydanego dla A. Sp. J. zlokalizowanej w G., [...]. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie stosownego upoważnienia, wydanego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K., inspektor farmaceutyczny przeprowadził w dniu [...] września 2011 r. kontrolę doraźną apteki ogólnodostępnej o nazwie A. prowadzonej przez Sp. J., [...]. Kontrola została przeprowadzona po powiadomieniu przez S. A. Sp. z o. o. o zaobserwowanym przez nią niestandardowym wzroście zakupów leku R., dokonywanych przez trzy apteki zlokalizowane w G.: aptekę przy ul. [...], Aptekę [...], [...] i Aptekę [...], ul. [...]. Wyniki kontroli zostały zamieszczone w protokole nr [...] z dnia [...] września 2011 r., w którym stwierdzono m.in., iż zakupiony lek leczniczy R. został sprzedany do hurtowni farmaceutycznej "O." M. S., sprzedaż nie została wprowadzona do systemu komputerowego apteki, ponadto stwierdzono, iż apteka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do apteki ogólnodostępnej w G, ul. [...] i apteki [...], ul. [...]. W dniu [...] marca 2011 r. oraz w dniu [...] marca 2011 r. przeprowadzono kontrolę doraźną w zakresie postępowania wyjaśniającego w związku z pismem Prokuratury Rejonowej G. w G. z dnia 23 lutego 2011 r. dotyczącego "odwróconego łańcucha dostaw". Wyniki kontroli zostały zamieszczone w protokole nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w którym, na podstawie analizy faktur, stwierdzono m.in., sprzedaż produktów leczniczych i wyrobów medycznych do nieuprawnionych podmiotów (hurtowni farmaceutycznych, innych aptek oraz punktu aptecznego), ponadto stwierdzono, że apteka dokonywała zakupów w innych aptekach. Pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w K. (dalej jako WIF) zawiadomił skarżącą: A. Sp. J. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z dnia 29 września 2005 r. wydanego dla A. Sp. J. zlokalizowanej w G., [...]. Na wniosek WIF-u Rada [...] Izby Aptekarskiej w K. uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o cofnięcie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." w G., [...]. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania uchwała została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarga na ww. uchwałę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1860/11 została oddalona (wyrok nieprawomocny). W oparciu o ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych kontroli, Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z dnia 29 września 2005 r. wydanego dla A. Sp. J. zlokalizowanej w G., [...]. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi spółki oraz jednej ze wspólniczek skarżącej spółki: B. D. Odwołania od powyższej decyzji WIF złożyli: pełnomocnik skarżącej spółki pismem z dnia 5 września 2011 r. oraz odrębnie jedna ze wspólniczek skarżącej spółki – B. D. pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania B. D., uznanego za odwołanie spółki: A. Sp. J. z siedzibą w G., Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została doręczona skarżącej spółce na adres wspólniczki – B. D. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez pełnomocnika skarżącej spółki Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. również utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została doręczona na adres pełnomocnika spółki. W uzasadnieniu obu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż skarżąca spółka prowadząc obrót hurtowy produktami leczniczymi oraz zaopatrując się w produkty lecznicze w innych aptekach ogólnodostępnych naruszyła liczne przepisy regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej, co świadczy o tym, że przedsiębiorca ten nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Wystąpiła zatem przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia, określona w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne. Na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca – A. Sp. J. w G., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zarzuciła naruszenie: - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 i 3, 68 ust. 1, art. 87 ust. 2 pkt 1, art. 88 ust. 5 pkt 1 i 5, art. 96 ust. 1, art. 101 pkt 4, art. 103 i art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f., przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie podmiotów uprawnionych do zakupu produktów leczniczych w hurtowni farmaceutycznej, przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - § 10 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. Nr 187, poz. 1565), przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie; - art. 79 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.), w zakresie braku wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli; - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., iż przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. o obowiązku posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki dotyczy warunków wykonywania działalności gospodarczej badanej wyłącznie w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie nowootwieranej apteki, przepis ten nie ma natomiast zastosowania do działających już aptek. Akcentowała, iż z systematyki przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne wynika, ze dla zastosowania przepisu art. 37 ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy zastosować regulację zawartą w rozdziale 7 p.f. Podkreśliła, iż organy Inspekcji Farmaceutycznej nie wydały żadnej decyzji nakazującej lub zakazującej określonego zachowania, które ew. dawałyby podstawę do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Podważała traktowanie każdego obrotu z udziałem apteki jako obrotu hurtowego. Zarzuciła, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego i w jako sposób skarżąca naruszyła przepisy art. 88 ust. 5 p.f., który dotyczy on kierownika apteki lub art. 96 ust. 1 p.f., który dotyczy podstaw, na jakich apteka wydaje leki pacjentom. Za niezasadny skarżąca uznała zarzut spowodowania działaniem spółki braku na rynku wymienionych w treści uzasadnienia decyzji produktów leczniczych. Zarzuciła brak informacji, iż postępowanie w sprawie wydania przez organy samorządu aptekarskiego opinii nie zostało zakończone bowiem zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaznaczyła, iż opinia nie powinna być brana pod uwagę ponieważ została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podniosła również zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej z uwagi na brak wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli. Samo powołanie przepisów, które w określonych sytuacjach zwalniają organ od takiego zawiadomienia uznała za niewystarczające. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, prezentując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 12 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a, decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2011 r. uzasadniając oba wnioski rażącym naruszeniem prawa w zakresie doręczeń tych decyzji, skutkiem czego wydano dwie decyzje drugoinstancyjne. W przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków wnosił jak w skardze. Obecny na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Farmaceutycznego, wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co prowadzi do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą uchylenie lub zmiana ostatecznych decyzji administracyjnych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 83 wraz z powołaną literaturą). W myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej i ma zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy. W ocenie tożsamości sprawy trzeba uwzględnić założenie ciągłości działania organów administracji publicznej, które na skutek reform funkcjonalnych lub strukturalnych przejmują zadania i kompetencje innych organów, co nie wpływa na trwałość wydanych już decyzji administracyjnych przy braku odmiennych postanowień ustawowych przepisów odrębnych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz..., s. 600-601). Fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja administracyjna oznacza, że sprawa nią objęta nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a domniemanie ważności takiej decyzji może być obalone tylko w trybie określonym w przepisach procedury administracyjnej. Naruszenie tej reguły przez ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy pociąga za sobą sankcję nieważności wydanego w tych warunkach rozstrzygnięcia na podstawie powołanego art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, iż Główny Inspektor Farmaceutyczny jako organ odwoławczy wydał dwie decyzje ostateczne: w dniu [...] października 2011 r. oraz w dniu [...] listopada 2011 r. załatwiające sprawę co do istoty. Pierwsza decyzja była już decyzją ostateczną, zaskarżona decyzja została wydana w tożsamej sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia skarżącej, po rozpoznaniu odwołania tej samej strony. Wydanie jej oznacza, iż jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Mając na uwadze, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakazuje sądowi stwierdzić nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a przepis art. 135 p.p.s.a. pozwala sądowi zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, Sąd w oparciu o pierwszy wymieniony przepis stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. działając na podstawie drugiego ww. przepisu. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. jest dotknięta wadą nieważności. Wprawdzie organ I instancji doręczył swoją decyzję nie tylko stronie postępowania, jakim jest spółka jawna, ale również wspólniczkom tej spółki, ale ocenie Sądu nie jest to rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne, bezsporne. W przedmiotowej sprawie, decyzję pierwszoinstancyjną strona otrzymała, w terminie wniosła odwołania od tej decyzji, zatem doręczenie jej innym osobom jest wprawdzie błędem organu, ale w ocenie Sądu uchybienie to nie jest także naruszeniem, które miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nakazuje sądowi stwierdzić nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., a przepis art. 135 p.p.s.a. pozwala sądowi zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, Sąd w oparciu o pierwszy wymieniony przepis stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchylił decyzję z dnia [...] października 2011 r. działając na podstawie drugiego ww. przepisu. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd wady zaskarżonej decyzji skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, Sąd nie rozpoznawał zarzutów skargi odnoszących się do merytorycznej zasadności zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O uchyleniu decyzji z dnia [...] października 2011 r. orzekł na podstawie art. 135 p.p.s.a., o wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1349 ze zm.). Na koszty postępowania składają się: wpis sądowy w kwocie 1.000 zł, 240 zł z tytułu opłaty za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego oraz 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.