I OSK 718/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 908/12 w sprawie ze skargi W.G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz W.G. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 908/12, oddalił skargę W. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji. Na podstawie konsensusu z dnia [...] lipca 1933 r. L. G. nabyła emfiteutyczne posiadanie nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. na okres 20 lat, do dnia 28 kwietnia 1953 r. Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.) grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m. st. Warszawy, a od roku 1950 stał się własnością Skarbu Państwa. Zarząd Miejski m. st. Warszawy, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r., odmówił L. G. przyznania własności czasowej przedmiotowej nieruchomości. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania L. G., decyzją z dnia [...] lipca 1950 r., podtrzymał orzeczenie z dnia [...] grudnia 1949 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, po rozpoznaniu wniosku L. G., decyzją z dnia 22 lipca 1993 r., stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 1950 r. Starosta Powiatu Warszawskiego, po rozpoznaniu wniosku L. G., decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., odmówił przyznania własności czasowej części przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2001 r., uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2000 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. G., wyrokiem z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01, oddalił skargę na decyzję z dnia [...] października 2001 r. Stwierdzono, że posiadacz emfiteutyczny nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. Wojewoda Mazowiecki, po rozpoznaniu wniosku W. G. – następczyni prawnej L. G. o uchylenie swojej decyzji z dnia [...] października 2001 r w trybie art. 154 K.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmówił uchylenia decyzji. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania W. G., decyzją z dnia [...] marca 2012 r., uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. i odmówił zmiany decyzji z dnia [...] października 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. G., uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślono, że sformułowanie "gmina uwzględni wniosek", zawarte w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, wskazuje, iż jeśli korzystanie z gruntu zgodne jest z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Decyzja z dnia [...] października 2001 r. nie została wydana w oparciu o powołany art. 7 ust. 2, ponieważ nie rozstrzygała o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej, a umarzała postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, stwierdzając, że z wnioskiem wystąpiła osoba nieuprawniona, a więc postępowanie jest bezprzedmiotowe. Tę bezprzedmiotowość potwierdzono w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01. Stwierdzono, że umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości również nie można uznać za rozstrzygniecie uznaniowe. Wskazano, że z uwagi na postanowienia art. 170 P.p.s.a., w przedmiotowej sprawie wiążąca jest opinia zawarta w wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01. Zgodnie z tym poglądem nie można posiadacza emfiteutycznego uznać za osobę nieuprawnioną do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Jeśli natomiast W. G. pogląd ten uznawała za błędny, to powinna wnieść skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 stycznia 2004 r., czego nie uczyniła. Sąd podniósł, że decyzja umarzająca postępowanie nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 K.p.a., a więc nie była możliwa zmiana decyzji z dnia [...] października 2001 r. umarzającej postępowanie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie była możliwa na podstawie art. 154 K.p.a. Tym samym zarzuty skargi, odnoszące się do braku ustaleń czy za zmianą powołanej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, nie mogły zostać uwzględnione, ponieważ organ był związany, z mocy art. 170 P.p.s.a., rozstrzygnięciem zawartym w wyroku o sygn. akt I SA 3416/01. Sąd nie mógł przystąpić do oceny możliwości uwzględnienia żądań strony, ponieważ nie mógł uznać legitymacji do złożenia samego wniosku. Skargę kasacyjną wniosła W. G., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów powstępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie: • 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 170 P.p.s.a. i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. nr 36, poz. 175, ze zm.), ponieważ błędnie przyjęto, że prawomocność materialna wyroku o sygn. akt I SA 3416/01 obejmuje nie tylko sentencję wyroku, ale również jego uzasadnienie. Za wadliwe uznano także, że prawomocność materialna odnosi się nie tylko do stanu rzeczy istniejącego w dacie wydania wyroku, ale rozciąga się również na zdarzenia przyszłe (nieznane przecież i tym samym niemogące być uwzględnione przez sąd przy wydawaniu takiego wyroku). Prowadził to do nieprawidłowej, a przy tym sprzecznej z ugruntowaną linią orzeczniczą, konkluzji wyłączającej możliwość weryfikacji decyzji administracyjnej, objętej uprzednio kontrolą sądową, w oparciu o zdarzenia, które zaistniały dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku. Błędnie przyjęto również, że związanie wyrokiem o sygn. akt I SA 3416/01 wyłącza możliwość zmiany decyzji z dnia [...] października 2001 r. w trybie art. 154 K.p.a., podczas gdy związanie to obejmuje wyłącznie ustalenie, iż decyzja ta w dacie jej wydania była zgodna z prawem. Wyrok ten w żaden sposób nie odnosi się do zdarzeń późniejszych, w tym zaistniałej po roku 2001 zmiany sposobu stosowania art. 7 dekretu względem dawnych właścicieli emfiteutycznych gruntów warszawskich, jak również nie wyłącza możliwości zmiany decyzji z dnia [...] października 2001 r. na podstawie art. 154 K.p.a. Obciążono Wandę Gawrońską niekorzystnymi skutkami rozbieżności występujących w orzecznictwie oraz zamknięcie w ten sposób możliwości dochodzenia przysługujących jej praw; • art. 138 § 1, art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1-2, 4-5, art. 8 dekretu i art. 1 Protokołu, ponieważ uznano, że decyzja z dnia [...] października 2001 r. nie stanowi decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i tym samym nie wywołuje skutków materialnoprawnych, podczas gdy takie skutki wystąpiły. L. G. utraciła, wynikające z art. 7 ust. 1-2 dekretu, prawo do ubiegania się o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu dekretowego. Decyzja umarzająca postępowanie dekretowe była w istocie decyzją odmowną. Ponadto skarżąca, już pod rządami obecnej Konstytucji RP oraz Protokołu, utraciła na rzecz Skarbu Państwa, bez jakiejkolwiek rekompensaty, prawo własności budynku znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Błędnie przyjęto także, że decyzja z dnia [...] października 2001 r. nie może podlegać zmianie w trybie art. 154 § 1 K.p.a., podczas gdy decyzja ta jest decyzją, na mocy której L. G. nie nabyła prawa. Waliwie uznano, że organy w przedmiotowej sprawie były zwolnione z obowiązku dokonania ustaleń w zakresie tego, czy za zmianą decyzji z dnia [...] października 2001 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; • art. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1-2 dekretu i art. XXXVI, art. LIII dekretu z dnia [...] października 1946 r. – Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. nr 57, poz. 321 ze zm.), ponieważ przyjęto, że dotychczasowy właściciel emfiteutyczny gruntu warszawskiego nie był osobą legitymowaną do wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu; • art. 170 P.p.s.a w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 8 K.p.a. i art. 1 Protokołu, ponieważ uznano za prawidłowy stan, w którym sytuacja prawna trzech sąsiadujących bezpośrednio ze sobą działek ewidencyjnych, składających się na ten sam grunt emfiteutyczny oraz będących poprzednio własnością tej samej osoby, a ponadto z racji wzajemnego sąsiedztwa objętych jednakowymi zamierzeniami planistycznymi, została w trybie tego samego przepisu (czyli art. 7 dekretu) oraz w oparciu o ten sam wniosek dekretowy uregulowana przez organy orzekające w sposób skrajnie odmienny, a przy tym wzajemnie sprzeczny; • art.. 170 P.p.s.a. w zw. z art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, art. 5, art. 7 ust. 4-5, art. 8, art. 9 dekretu i art. 1 Protokołu, ponieważ uznano za prawidłowy stan, w którym na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2001 r. — wydanej już pod rządami Konstytucji RP i Protokołu — W. G. utraciła na rzecz Skarbu Państwa, bez jakiejkolwiek rekompensaty, prawo własności budynku znajdującego się na nieruchomości, której dotyczy przedmiotowej postępowanie; • art. 133 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 81, art. 140 K.p.a. poprzez niezajęcie stanowiska co do prawidłowości stanu faktycznego ustalonego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. W skardze kasacyjnej podniesiono w istocie dwa zarzuty. Według pierwszego charakter postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: K.p.a.) w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, uchylającej decyzję organu I instancji, która odmawiała uwzględnienia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu i umarzającej postępowanie, pozwala na wszczęcie takiego postępowania i rozpoznania wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] października 2001 r. Wskazano również, że Sąd I instancji, odmawiając wszczęcia postępowania, błędnie uznał, iż jest związany wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01, a ponadto związanie wyrokiem sądu powinno dotyczyć stanu wynikającego z samej sentencji, a nie z treści uzasadnienia. Wskazać należy, że pogląd Sądu I instancji, wedle którego decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być zmieniana w trybie określonym w art. 154 K.p.a., nie jest prawidłowy. Instytucja zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej nietworzącej prawa lub uprawnienia nie wyłącza w żaden sposób możliwości zmiany decyzji kasacyjnych wydanych w toku postępowania administracyjnego. Postanowienia art. 154 K.p.a. nie zawierają wyłączenia dotyczącego tego rodzaju decyzji. Kwestia, czy decyzja kasacyjna wydana w toku postępowania odwoławczego ma charakter związany, czy też uznaniowy zależy natomiast od przepisów prawa administracyjnego materialnego, które określają przesłanki umorzenia. Uznać trzeba, że decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279, ze zm.) jest decyzją podlegającą przepisowi art. 154 K.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie dopiero wydanie decyzji odmownej otwierałoby gminie albo Skarbowi Państwa drogę do nabycia własności budynków ma podstawie art. 8 dekretu, a więc taka decyzja stanowi swego rodzaju "promesę" przyznania gminie albo Skarbowi Państwa własności budynków na nieruchomościach objętych działaniem dekretu. Dopiero w wyniku wydania takiej decyzji następuje odpowiednie przysporzenie na rzecz wskazanych podmiotów, co wynika wprost z treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1949 r., odmawiającego L. G. przyznania własności czasowej nieruchomości. Tym samym przyjąć trzeba, że stanowisko Sądu I instancji jest nieprawidłowe. Wobec stwierdzenia w decyzji z dnia 22 lipca 1993 r. nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1949 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 1950 r., stan sprawy wrócił do sytuacji z chwili złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej gruntu. Własności gruntu na rzecz podmiotu publicznego nie można wywieść z decyzji z dnia [...] października 2001 r., ponieważ decyzja ta nie odmawiała skarżącej prawa do spornej nieruchomości, lecz wskazywała na zaistnienie przeszkody procesowej uniemożliwiającej prowadzenie postępowania. Nie można podzielić poglądu Sądu I instancji wskazującego, że związanie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA 3416/01 powoduje, iż nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie określonym w art. 154 K.p.a. Wskazać należy, że, zgodnie z art. 170 P.p.s.a., związanie wyrokiem sądu obejmuje tylko sytuację, w której zostałby zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. Prawomocność decyzji skontrolowanej przez sąd administracyjny zamyka organom administracji publicznej możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ sąd administracyjny w pierwszej kolejności, nie będąc związany zarzutami skargi, bada z urzędu sprawę pod względem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 774-775). Podkreślić należy, że przepis art. 170 P.p.s.a nie dotyczy możliwości zmiany prawomocnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 154 K.p.a., można zatem złożyć wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa, nawet jeżeli wcześniej była ona przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Błędny natomiast jest pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym związanie prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego dotyczy tylko sentencji, a nie uzasadnienia. Oczywistym jest bowiem, że, aby prawidłowo odczytać sentencję należy wziąć pod uwagę uzasadnieni orzeczenia, w którym zawarto wykładnię przepisów dokonaną przez sąd. Dla zrozumienia treści rozstrzygnięcia niezbędnym jest zrozumienie toku rozumowania sądu, który zadecydował o określonym zakończeniu sprawy. Przyjęcie, że art. 170 P.p.s.a odnosi się do związania jedynie sentencją wyroku, doprowadziłoby do sytuacji, w której można byłoby dowolnie interpretować wydane rozstrzygnięcie, podważając w istocie wykładnię przepisów dokonaną przez sąd administracyjny. W ten sposób zostałaby otworzona furtka do faktycznego lekceważenia, a nawet podważania prawomocnych wyroków sądów, co jest nie do pogodzenia z istotą funkcjonowania sądów administracyjnych, jako kontrolera legalności działań organów administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.