II SA/Lu 190/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]"kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpatrzeniu odwołania P. P. M. B. N. SA uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie i eksploatacji wytwórni mas bitumicznych firmy LINTEC typ 2500/5 50 o wydajności 160t/h zlokalizowanej na terenie P. M. B. SA w N. na działce nr [...] w N." wskazując, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko budzi zastrzeżenia, zawiera nieścisłości, a poza tym inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że sprawa była już przez niego rozpatrywana – decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. organ uchylił mianowicie poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2011r. Organ odwoławczy wskazał, że obecnie powodem uchylenia było wadliwe uzasadnienie ustalonego kręgu stron postępowania w szczególności poprzez rozszerzenie go na osoby, które nie posiadają interesu prawnego, co stanowi naruszenie art. 28 kpa. Zdaniem bowiem organu odwoławczego naruszenie tego przepisu może polegać nie tylko na nieprzyznaniu określonym podmiotom statusu strony, ale również na rozszerzeniu katalogu stron o podmioty, którym taki status nie przysługuje. W sprawie na podstawie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie można natomiast ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, którym podmiotom status strony postępowania powinien przysługiwać, a którym nie. Sam fakt zamieszkiwania czy posiadania własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego w pobliżu działki, na której miałaby być zlokalizowana inwestycja nie oznacza jeszcze posiadania interesu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził też, że zasadniczo członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie posiadają prawa strony w postępowaniu administracyjnym i to niezależnie od tego czy przysługuje im lokatorskie czy własnościowe prawo do lokalu, chyba że członek spółdzielni wykaże własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Organ I instancji ustalając interes prawny powinien mieć też na uwadze możliwość negatywnych oddziaływań w postaci hałasu czy zanieczyszczeń, gdyż podmiot objęty takim oddziaływaniem posiada interes prawny. Ponadto zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie ustalił należycie zgodności inwestycji z planem miejscowym – lokalizacja planowanej inwestycji przewidywana jest w terenie oznaczonym symbolem 62P, przeznaczonym m.in. pod przemysł, w tym także pod lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, a więc nie wyklucza lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji nie uzasadnił należycie swojej decyzji odmownej, naruszając art. 7, 77 i 80 kpa, gdyż nie wskazał, jakie wady raportu i jego nieścisłości przemawiają za brakiem przyznania mu wiarygodności, organ nie podjął również z urzędu żadnych czynności zmierzających do usunięcia istniejących wątpliwości. Obowiązujące przepisy dają bowiem organowi możliwość nakazania uzupełnienia raportu. Organ I instancji oparł się natomiast na opinii biegłego, bez odpowiedniego uzasadnienia. Opinia biegłego zawiera bowiem tezy np. dotyczące niedomówień i ewidentnych błędów, czasu pracy, oddziaływania na stan powietrza, ruchu pojazdów – zwłaszcza na podstawie ustaleń w Stanach Zjednoczonych czy Australii, które są z tego powodu niewiarygodne. Organ I instancji nie uzasadnił również, dlaczego uwzględnił protesty społeczne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie ustalił, że przedmiotowa działka nr [...] leży w terenie 62P, podczas gdy w rzeczywistości leży w terenie P, w którym obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Skarżąca podniosła, że słusznie organ I instancji uznał za strony postępowania członków Spółdzielni, posiadających własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) zwanej dalej ppsa, sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Podstawą jej wydania był przepis art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym po zmianie dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011r. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, która oznacza to, że skuteczne wniesienie odwołania nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się tylko do kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży bowiem, podobnie jak na organie I instancji, obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji oraz samodzielnie przez ten organ w zakresie wskazanym w art. 136 kpa, który umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wynika to z określonego w art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązku organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także w myśl art. 80 kpa dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania, a jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem organ odwoławczy może poczynić samodzielnie ustalenia umożliwiające mu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, to pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania nie może wydać decyzji kasatoryjnej. W sprawie niniejszej organ odwoławczy miał taką możliwość, dlatego jego kasatoryjna decyzja jest wadliwa. W stanie sprawy organ II instancji zarzucił organowi I instancji, że nie uzasadnił on ustalonego kręgu stron postępowania, wadliwie zinterpretował zgodność inwestycji z planem miejscowym oraz w sposób nieuzasadniony oparł się na opinii biegłego kwestionującego przedstawiony przez inwestora raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Tak sformułowane uchybienia organu I instancji nie uprawniały organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej – organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by wskazanych przez niego naruszeń przepisów postępowania przez organ I instancji nie dało się wyeliminować w postępowaniu odwoławczym. Odnosząc się do wadliwego uzasadnienia kręgu stron ustalonych przez organ I instancji, a więc do naruszenia przez ten organ art. 28 kpa, stwierdzić należy przede wszystkim, iż naruszenie tego przepisu, uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 kpa, można oceniać tylko w odniesieniu do art. 10 kpa, który zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W sytuacji, gdyby okazało się, że w postępowaniu przed organem I instancji nie brały udziału osoby, którym przysługiwał przymiot strony, uzasadnione byłoby zasadniczo uchylenie decyzji tego organu i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania w celu zapewnienia tym podmiotom udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy powinien jednak wskazać, jakie podmioty zostały przez organ I instancji pominięte. W niniejszej sprawie organ odwoławczy tego nie uczynił, nakazując ogólnie organowi I instancji ustalenie kręgu stron postępowania z uwzględnieniem oddziaływań przedsięwzięcia tj. hałasu i zanieczyszczeń. Skoro więc organ odwoławczy uznał, że oddziaływania takie występują i przesądzają one o interesie prawnym osób podlegającym tym oddziaływaniom, organ ten powinien był samodzielnie ustalić jakie działki to oddziaływanie obejmuje i jakie podmioty w związku z tym oddziaływaniem posiadają przymiot strony. Poza tym - jak wynika z akt sprawy - zarówno o wszczęciu postępowania /k.4/, konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia i sporządzenia raportu /k. 12/, rozprawie, /k.30/, jak i poprzednio wydanej decyzji /k. 54/ organ I instancji zawiadamiał strony poprzez obwieszczenia tj. w trybie art. 49 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), z których wynika, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20 strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie (...), a więc dokonane obwieszczenia umożliwiały zgłoszenie udziału w postępowaniu również osobom nie uwzględnionym przez organ I instancji. Wbrew argumentom zaskarżonej decyzji, naruszenie przez organ I instancji art. 28 kpa poprzez rozszerzenie kręgu stron postępowania - z uwagi na to, że nie stanowi ono jednocześnie naruszenia art. 10 kpa - nie może być wyłączną przyczyną wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy jest bowiem uprawniony samodzielnie ocenić legitymacje procesowe osób biorących udział w postępowaniu i może ewentualnie nie uznać ich za strony, podobnie jak organ I instancji, pomijając składane przez nich oświadczenia i dowody i dając temu wyraz w uzasadnieniu. Jak wynika z akt sprawy - organ I instancji na skutek uchylenia jego poprzedniej decyzji, wzywał określone osoby do wskazania interesu prawnego, a osoby te złożyły oświadczenia na potwierdzenie ich interesu prawnego; niektórych z tych osób organ nie uznał natomiast za strony /k. 85/. Organ odwoławczy kwestionując udział tych osób w postępowaniu miał możliwość pominąć ich oświadczenia, dając temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji – nie było natomiast uprawnione wydawanie z tego powodu decyzji kasatoryjnej. W konsekwencji zarzut nienależytego uzasadnienia ustalonego przez organ I instancji kręgu stron postępowania nie był więc wystarczający do wydania decyzji kasatoryjnej. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji nie mogła być również odmienna interpretacja zapisów planu miejscowego, bowiem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikał obowiązek organu odwoławczego samodzielnego ustalenia, w jakim obszarze znajduje się teren inwestycji i dokonania oceny zgodności inwestycji z zapisami planu, który jest aktem prawa miejscowego. Z tych samych przyczyn również zarzut dokonania przez organ I instancji lakonicznej oceny sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie stanowił podstawy wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy zakwestionował bowiem w istocie dokonaną przez organ I instancji ocenę zgromadzonych dowodów, co również - w świetle obowiązujących przepisów - mieściło się w kompetencjach (i obowiązkach) organu odwoławczego. Organ odwoławczy władny był samodzielnie odnieść się zarówno do raportu, jak i opinii biegłego i w braku innych uchybień wydać decyzję merytoryczną. Wobec powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane wadliwości postępowania I instancji organ odwoławczy mógł wyjaśnić lub uzupełnić w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 kpa. Z tych względów uchylono zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Wskazania do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, chyba że organ ten samodzielnie ustalając strony postępowania stwierdzi, że niektórym z nich nie zapewniono udziału w postępowaniu.