III SA/Kr 179/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Halina Jakubiec (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 listopada 2011 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. znak [...] odmawiającą przyznania skarżącej K. G. świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 roku. Jako podstawę prawną decyzji przyjęto art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77§1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Stan faktyczny w/w decyzji przedstawia się w sposób następujący: Decyzją z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący przebieg postępowania administracyjnego: K. G. zwróciła się w dniu 02.07.2010 r. pismem do GOPS z prośbą o przyznanie w/w zasiłku. Wójt Gminy odmówił w drodze decyzji z dnia [...] 2010 r. przyznania jej wnioskowanego zasiłku. Decyzja została uchylona w trybie odwoławczym a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w celu uzupełnienia braków w postępowaniu dowodowym, które uniemożliwiły prawidłowe zbadanie sprawy, w szczególności ustalenie miejsca zamieszkania i prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą. Wójt Gminy w ponownym postępowaniu ustalił, iż K. G. nie zamieszkuje w Ż (jak podała we wniosku), ale w N, w związku z czym w drodze postanowienia z dnia [...] 2010 przekazał sprawę według właściwości MOPS w N. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta N wydał w dniu [...] 2010 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącej zasiłku. Strona odwołała się od tej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło ją i przekazało do ponownego rozpoznania przez organ l instancji celem ustalenia miejsca zamieszkania strony. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ l instancji (Prezydent N) decyzją z [...] 2011 r. odmówił przyznania K. G. zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku intensywnych opadów deszczu w miesiącu maju i czerwcu 2010r. W uzasadnieniu organ podniósł, że istotą rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie miejsca zamieszkania K. G. a następnie ustalenie czy jest ona dotknięta klęską żywiołową, której efektem jest uniemożliwienie lub utrudnienie jej możliwości dalszego zamieszkiwania i prowadzenia gospodarstwa domowego. Organ doszedł do wniosku, że skarżąca nie mieszkała w Ż przed i w trakcie powodzi z maja i czerwca 2010 r. Fakt ten wynika według organu zarówno z niezłożenia odwołania od postanowienia Wójta Gminy N z 28.10.2010 r. przekazującego sprawę zgodnie z właściwością miejscową w tej sprawie, ale także z obszernego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Materiał ten obejmuje: wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż, notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy N opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N oraz zaświadczenia Sądeckiego Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy. Za istotny dowód w sprawie dowodzący niezamieszkiwanie skarżącej w Ż organ uznał zerowe zużycie energii elektrycznej w uszkodzonym w wyniku powodzi budynku w Ż od 2009 r. Organ nie przyjął za prawdziwe twierdzenia skarżącej o tym, że jej jedynym miejscem zamieszkania jest dom w Ż i tylko z przyczyn bezpieczeństwa tam nie mieszka. Wskazała na tę okoliczność jako dowód protokół z kontroli bezpieczeństwa i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ l instancji wobec poczynionych przez siebie ustaleń przyjął, że niezamieszkiwanie skarżącej w Ż oznacza, że powódź nie miała wpływu na zaspakajanie jej podstawowych potrzeb i z tego względu nie przysługuje jej zasiłek z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. K. G. odwołała się od w/w decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, odnoszące się do zasady prawdy materialnej i wyczerpującego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, art. 32 Konstytucji i przyjęcie błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących miejsca zamieszkania strony. Skarżąca zaprzeczyła jakoby mieszkała i jednocześnie zaspokajała swoje potrzeby bytowe w N, powołując się na dokumenty z Powiatowego Urzędu Pracy w N, z których wynika, że od 27 lipca 2007r. mieszka w Ż, z wyjątkiem 4 miesięcy, kiedy to przebywała u syna ze względu na stan zdrowia. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję. Organ II instancji nie uwzględnił zarzutów skarżącej, podzielając pogląd organu l instancji, iż istotą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie czy stanowiący własność skarżącej dom mieszkalny w Ż stanowił jej miejsce zamieszkania (centrum życiowe) przed i w trakcie powodzi z maja i czerwca 2010 r. Organ odwoławczy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego przyjął również, że K. G. nie mieszkała w budynku mieszkalnym w Ż co najmniej od 1.01.2007 r. Powołał się w szczególności na zaświadczenie z dnia 28.07.2011 r. wydane przez dostawcę energii - firmę [...] Obsługa Klienta Sp. z o.o., z którego wynika, że zużycie energii elektrycznej w budynku w Ż w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2010 r. wyniosło 0 KWh. Pozwala to przyjąć w ocenie organu odwoławczego, iż co najmniej od stycznia 2007 roku dom był opustoszały i że skarżąca zarówno przed jak i trakcie powodzi nie mogła zamieszkiwać w budynku w Ż. Nadto organ odwoławczy uznał, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił, iż miejscem zamieszkania strony jest lokal mieszkalny przy ul. B w N i to w nim od lat funkcjonuje i zaspokaja swoje potrzeby mieszkaniowe. Przemawia za tym w szczególności dokumentacja z zakładów opieki medycznej, w których leczyła się skarżąca i gdzie podawała jako miejsce swojego zamieszkania lokal przy ul. B w N. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się przedmiotem skargi K. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtórzyła zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu l instancji, dodając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji oraz naruszenia zasad współżycia społecznego poprzez wydanie decyzji rażąco krzywdzącej skarżącą. Skarżąca zaakcentowała nieuwzględnienie słusznego interesu strony w danej sprawie oraz błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący ustalenia miejsca zamieszkania skarżącej. W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył przy tym, że środki przeznaczone na pomoc poszkodowanym powodzią winny być skierowane przede wszystkim do rodzin pozbawionych nieruchomości, w których koncentrowało się ich życie a w tej sprawie życie skarżącej nie koncentrowało się w budynku zniszczonym przez powódź. Na rozprawie w dniu 12.07.2012r. skarżąca wyjaśniła, że w domu, w którym wystąpiły na skutek powodzi szkody, mieszka od 2007 r. Udział w lokalu mieszkalnym przy ul. B, stanowiący jej majątek wspólny z mężem darowała synowi. Aktualnie zamieszkuje tam były mąż i jego konkubina. W chwili obecnej skarżąca przebywa u siostry, czasem również u syna w W. W sytuacji gdy próbuje zatrzymać się u drugiego z synów w N, jest wyrzucana z mieszkania przez byłego męża. Podała również, że dom w Ż na skutek powodzi nie nadaje się do zamieszkania, a utrzymuje się z alimentów zasądzonych od męża w wysokości 1000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Z kolei art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych określa, że kryterium tej kontroli stanowi legalność to jest zgodność z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. W niniejszej sprawie Sąd dopatrzył się naruszenia przez orzekające organy administracyjne przepisów postępowania administracyjnego, a ściślej postępowania wyjaśniającego. Chodzi tutaj o art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad procedury administracyjnej - zasadą prawdy materialnej, na organie administracji publicznej ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, w tym przypadku norm z ustawy o pomocy społecznej. Szczególną rolę przypisuje się dowodzeniu faktów, które polega na dokonaniu (za pomocą "dowodów" dwóch ustaleń - ustalenia bytu pewnych faktów i oceny prawnej ustalonych faktów). Pierwsze ustalenie powinno być dokonane w sposób obiektywny, zgodnie ze wspomnianą już zasadą prawdy obiektywnej. Drugim ustaleniem rządzi zasada swobodnej oceny dowodów, w ramach której dochodzi do głosu subiektywizm urzędnika (zob. Prawo administracyjne, Jan Zimmermann, Zakamycze 2005, str. 361-362). Obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego obowiązuje również w przypadku, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego, z którym niewątpliwie mamy do czynienia w tej sprawie. Podkreślił to NSA w wyroku z 19.7.1982 r., II SA 883/82 (PiP 1983, z. 6, s. 141): "Organ państwowy, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek: wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w trakcie postępowania (artykuły 7, 10 § 1 oraz 77 k.p.a.)". Przechodząc do rozpoznawanej sprawy wypada na wstępie podkreślić, iż kwestia podstawowa dla oceny uprawnień K. G. do zasiłku celowego z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi, to jest miejsce jej faktycznego zamieszkiwania była rozpoznawana przez organ po raz trzeci. Uprzednio, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu pierwszej instancji wyraźnie wskazywało na konieczność dokonania ustaleń w przedmiocie miejsca zamieszkania skarżącej, zwłaszcza w kontekście tego, iż z uzyskiwanych w postępowaniu wyjaśniającym informacji wynikało, że skarżąca przebywa zarówno w N jak i w Ż, w której znajduje się dom, podtopiony na skutek powodzi w 2010. Prowadząc postępowanie wyjaśniające po raz trzeci, Prezydent Miasta, ale również Samorządowe Kolegium Odwoławcze co prawda zgromadziły szeroki materiał dowodowy (wywiad środowiskowy przeprowadzony w Ż, notatki służbowe z rozmów z sąsiadami, pismo Wójta Gminy opisujące sytuację mieszkaniową strony, nakaz płatniczy oraz zaświadczenie lekarskie wystawione skarżącej na adres w N oraz zaświadczenia Urzędu Pracy i Powiatowego Urzędu Pracy), niemniej ocena tych dowodów nastąpiła z przekroczeniem granic swobodnego uznania. W ocenie Sądu mianowicie, zwłaszcza w kontekście wyjaśnień K. G. na rozprawie, iż nie zamieszkuje w N ze względu na konflikt z byłym mężem i obecną w mieszkaniu strukturą mieszkańców (były mąż, konkubina oraz syn skarżącej) przyjąć należy, iż kategoryczna odmowa przyznania skarżącej zasiłku w oparciu o ustalenie, iż dom w Ż nie może być jej centrum zamieszkania a jest nim N - nie jest uzasadniona. Orzekanie w ramach swobodnego uznania musi uwzględnić również doświadczenie życiowe, które w sprawie wskazuje na niemożliwość przebywania skarżącej w mieszkaniu w N w sytuacji gdy narósł rodzinny konflikt. Organy obu instancji szczególnie akcentują wagę dowodu traktującego o zerowym zużyciu energii elektrycznej w zalanym budynku. W postępowaniu administracyjnym każdy środek dowodowy ma równą moc, jest to jedna z istotnych zasad postępowania dowodowego. Zasada ta nie umniejsza zasady swobodnej oceny dowodów jaką dysponuje organ jednakże owa swobodna ocena nie może naruszać reguł postępowania. W niniejszej sprawie nie można więc w/w dowodu uznawać za koronny i decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ rozpoznający sprawę winien ją rozstrzygnąć opierając się na, zebranym w sposób wyczerpujący, całokształcie materiału dowodowego. Ustalenie w jakim miejscu (lokalu, domu) skarżąca zaspokaja swoje podstawowe potrzeby życiowe w tym lokalu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż warunkuje możliwość przyznania zasiłku zgodnie z art. 2 ust.1 i art. 3 ust.1 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.). W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. Wyrok NSA z dn. 14.07.2011 r. l OSK 570/11 LEX nr 1082784) jednoznacznie wskazuje się, że: środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 u.p. s winny zostać skierowane do rodzin, które na skutek klęski żywiołowej nie mają zaspokojonych podstawowych potrzeb życiowych. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia pomocy osobie, która ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu niż dotkniętym klęską. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w tym aspekcie jest więc niezbędne do podjęcia decyzji w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku. W ocenie sądu wskazane braki w postępowaniu wyjaśniającym powinny być uzupełnione w toku ponownego postępowania prowadzonego przez organ l instancji. W szczególności zdaniem Sądu konieczne jest w tych okolicznościach przeprowadzenie w odpowiednim trybie postępowania, w którym fakt i sposób korzystania przez skarżącą z nieruchomości w Ż potwierdzą ewentualni świadkowie i sama skarżąca. Nadto ustalenia te , o ile prowadzić będą do wniosku, że skarżąca w pewnych okresach nie przebywała na terenie swojej nieruchomości, to ustalenia i oceny, zgodnej między innymi z zasadami doświadczenia życiowego, wymaga fakt, czy mogła w miejscu pobytu zaspokajać swoje potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu posiadania tam centrum życiowego , czy też pobyt taki miał charakter udzielonej gościny , z uwagi na szczególne okoliczności jak np. choroba i konieczność opieki i dostępu do odpowiednich placówek służby zdrowia, czy stan techniczny domu należącego do skarżącej. Sąd wobec powyższego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.