I OSK 261/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 721/11 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie renty socjalnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r, sygn. akt II SA/Ke 721/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi B. W. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie renty socjalnej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] lipca 2011 r. oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 20011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Rady Miejskiej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] września 2002 r. przyznającej B. W. świadczenie z pomocy społecznej w formie renty socjalnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, iż decyzją z dnia [...] września 2002 r. Kierownik OPS w S. przyznał B. W. rentę socjalną począwszy od miesiąca sierpnia 2002 r. w wysokości 418 zł miesięcznie. Powyższa decyzja w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o rencie socjalnej i zmianą przepisów została uchylona z dniem 1 października 2003 r., a organem uprawnionym do przyznania i wypłaty tych świadczeń stał się Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wnioskiem z dnia 21 stycznia 2011 r. B. W. wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika OPS w S. z dnia [...] września 2002 r., wskazując na konieczność wyrównania jej renty socjalnej od listopada 2001 r. do lipca 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej we wniosku decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. W. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając, iż nie zachodzi żadna z wymienionych w tym przepisie przesłanek, dających podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 września 2002 r. Renta socjalna została przyznana B. W. w oparciu o art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z uwagi na brak przepisów określających terminy wypłaty renty socjalnej, należało do tego typu świadczeń stosować art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym świadczenie pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją wymaganą do przyznania określonego świadczenia. B. W. w dacie złożenia wniosku z dnia 28 sierpnia 2002 r. wraz z dokumentami, spełniła wymagane prawem przesłanki do nabycia renty socjalnej. Zdaniem organu, brak jest podstaw do wypłacenia renty socjalnej za okres, który nie był objęty kwestionowaną decyzją, jak również do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika OPS w S. z dnia [...] września 2002 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. W., kwestionując zasadność jej wydania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, iż podstawę przyznania renty socjalnej w dacie wydania kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 27a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm). Przepis ten określał przesłanki materialnoprawne, których spełnienie dawało podstawę do otrzymania renty socjalnej, mającej charakter świadczenia obowiązkowego, jeśli osoba spełniła określone prawem wymogi. Słusznie wskazało Kolegium, że z uwagi na brak szczególnych unormowań odnoszących się do terminu przyznania i wypłaty renty socjalnej, w tego typu sprawach należało kierować się dyspozycją przepisu ogólnego, tj. art. 43 ust. 6 cyt. ustawy, zgodnie z którym świadczenie pieniężne z pomocy społecznej wypłaca się w okresach miesięcznych, od miesiąca kalendarzowego, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją wymaganą do przyznania określonego świadczenia. Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przepis art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy strona występuje z wnioskiem wszczynającym po raz pierwszy postępowanie w sprawie przyznania renty socjalnej. Natomiast w sytuacji, gdy strona ubiegająca się o przyznanie renty socjalnej przedstawi orzeczenie zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności potwierdzające kontynuację stanu niepełnosprawności, nie można przyjąć, że mamy do czynienia z nową sprawą, lecz należy uznać, że stan niepełnosprawności uzasadniający przyznanie świadczenia w postaci renty socjalnej istnieje w sposób nieprzerwany, od dnia pierwszego stwierdzenia niepełnosprawności. Sąd stwierdził, że z pisma Kierownika OPS w S. z dnia 23 marca 2004 r. wynika, że skarżąca pobierała rentę socjalną do października 2001 r. na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, określającego, że niepełnosprawność powstała przed 18 rokiem życia, ważnym do dnia 31 października 2001 r. W okresie ważności tego orzeczenia wystąpiła o wydanie nowego. Pozostałe w aktach dokumenty potwierdzają, że wyrokiem z dnia 16 lipca 2002 r. Sąd Rejonowy w K. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Województwie Świętokrzyskim z dnia [...] grudnia 2001 r. sygn. [...] w pkt IV ustalając, że umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał u B. W. w 16 roku życia. Mając wymagane prawem dokumenty, w szczególności orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem, że niepełnosprawność powstała w 16 roku życia, B. W. wystąpiła ze stosownym wnioskiem o przyznanie renty socjalnej w dniu 28 sierpnia 2002 r. W ocenie Sądu kwestia związana z wystąpieniem kontynuacji niepełnosprawności bądź jej brakiem jest niezwykle istotna dla oceny, czy organ I instancji przyznając skarżącej decyzją z dnia 9 września 2002 r. rentę socjalną od miesiąca sierpnia 2002 r. nie naruszył prawa w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ nie wyjaśnił dokładnie powyższej kwestii zupełnie pomijając znajdujące się w aktach sprawy na tę okoliczność dokumenty oraz dokonując istotnych w sprawie ustaleń bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czym naruszył art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu przyznanie świadczenia w postaci renty socjalnej od miesiąca kalendarzowego w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją rażąco narusza prawo. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu, iż fakt, że umiarkowany stopień niepełnosprawności u skarżącej powstał od 16 roku życia, ma znaczenie dla oceny wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2002 r., z uwagi na możliwości rażącego naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że w przepisach prawa brak jest podstawy do uwzględnienia okoliczności "kontynuacji niepełnosprawności" w przypadku wydawania orzeczeń o przyznaniu i wypłacie świadczenia będącego przedmiotem sprawy. Zdaniem Kolegium decyzja z dnia [...] września 2002 r. wbrew ocenie Sadu nie narusza prawa w sposób rażący, a w szczególności art. 43 ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. wniosła o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Wskazać należy, że przedstawiona przez Sąd I instancji interpretacja wskazanego art. 43 ust. 6 ww. ustawy o pomocy społecznej jest prawidłowa. Słusznie w tym względzie powołał się Sąd na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w oparciu o wykładnię celowościową przyjmuje, że w sprawie o kontynuację m.in. renty socjalnej, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w zakresie, w jakim uzależnia początek przyznania renty od daty złożenia wniosku. Jednakże wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przesądził kwestii czy zastosowanie odmiennej interpretacji tego przepisu przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Jak to jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku wyeliminowanie z obrotu prawnej zaskarżonej decyzji nastąpiło nie w wyniku naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego, ale przepisów postępowania. W ocenie Sądu I instancji nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy. To stanowisko Sądu nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a co za tym idzie, stosownie do zasady wyrażonej w art. 183 § 1 p.p.s.a., nie podlega ono ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym niemniej stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie ewentualnych przesłanek nieważności decyzji jest lakoniczne, a samo odniesienie się do art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w tym kontekście nie jest wystarczające. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien, uwzględniając dokonaną przez Sąd I instancji interpretację przepisu art. 43 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, rozważyć, czy przyjęta przez organ odmienna – gramatyczna wykładnia tego przepisu stanowi rażące naruszenie prawa. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.