II SAB/Po 20/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie nadania stopnia nauczyciela mianowanego; I. zobowiązuje Marszałka Województwa Wielkopolskiego do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku R. B. z dnia [...] 2008 r. w przedmiocie nadania stopnia nauczyciela mianowanego, w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 29 maja 2008 r. R. B. zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. Podniósł, iż spełnia wymogi formalne powołane w art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239). Nadmienił, że 28 sierpnia 2006 r. Dyrekcja [...] Studium Zawodowego w P. zwracała się już do Marszałka Województwa z wnioskiem o nadanie mu stopnia nauczyciela mianowanego, jednakże organ odpowiedział negatywnie, nie wydając jednocześnie decyzji, od której można by się odwołać. Marszałek Województwa Wielkopolskiego w odpowiedzi z dnia 8 sierpnia 2008 r. powołując się na przytoczony we wniosku przepis wskazał, że stanowi on podstawę do wydania decyzji o uzyskaniu z mocy prawa stopnia nauczyciela mianowanego w sytuacji ponownego zatrudnienia w szkole, placówce oświatowej oraz innej jednostce organizacyjnej, jeżeli przerwa w zatrudnieniu nie przekracza 5 lat. Jest to decyzja deklaratoryjna potwierdzająca nabycie uprawnień z mocy prawa. Nie ma natomiast żadnego przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia decyzji odmownej w przypadku, gdy osoba nie spełnia określonych przepisami wymogów. W związku z tym organ uznał żądanie wnioskodawcy za bezzasadne. R. B. pismem z dnia 28 sierpnia 2008 r. ponownie zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. W odpowiedzi z 16 stycznia 2009 r. Marszałek Województwa ponownie wskazał, że nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji i wyjaśnił dlaczego odmawia wydania nadania stopnia nauczyciela mianowanego. Następnie pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. R. B. ponownie zwrócił się do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. Wskazał, że w tej sprawie występuje od 2008 r. i do tej pory nie doczekał się wydania decyzji. Marszałek Województwa pismem z 15 czerwca 2010 r. poinformował wnioskodawcę, ze nie przedstawił on nowych dowodów w sprawie wydania decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego i w związku z tym organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. R. B. pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. ponownie wystąpił do Marszałka Województwa o nadanie stopnia nauczyciela mianowanego. Marszałek Województwa w odpowiedzi z dnia 16 września 2011 r. wskazał raz jeszcze, że wnioskodawca nie przedstawił nowych dowodów w sprawie wydania decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 20000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239). Zaznaczył, że w związku z tym podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. W dniu 20 października 2011 r. R. B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego. Ten, na podstawie art. 65 § 1 kpa pismem z dnia 22 grudnia 2011 r. przekazał zażalenie Wielkopolskiemu Kuratorowi Oświat – organowi wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Wielkopolskiego. W dniu 3 kwietnia 2012 r. R. B. wniósł skargę na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego w sprawie nadania stopnia nauczyciela mianowanego. W uzasadnieniu skargi przedstawił przebieg postępowania. W odpowiedzi Marszałek Województwa Wielkopolskiego wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać decyzji aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego skarżącemu, bowiem w świetle przedłożonych dokumentów nie spełnia on wymogów określonych w art. 10 ust.; 3 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie innych niektórych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239). W myśl art. 9b ust. 2 ustawy – Karta Nauczyciela nauczycielowi kontraktowemu stopień nauczyciela mianowanego nadaje organ prowadzący. R. B. nie był w tym czasie zatrudniony w szkole, dla której organem prowadzącym jest Samorząd Województwa Wielkopolskiego. Ponadto, zdaniem organu, Marszałek Województwa nie mógł wydać aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego w 2006 r., ponieważ nie został spełniony wymóg przerwy w zatrudnieniu nieprzekraczającej 5 lat. Zaznaczono, że w przypadku skarżącego [przerwa ta wyniosła 5 lat i 2 miesiące. Organ wyjaśnił też, że nie ma żadnego przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia decyzji odmownej w przypadku, gdy osoba nie spełnia określonych przepisami wymogów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa (lub w akcie szczególnym) terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Również w każdym przypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania, przysługuje na zasadach ogólnych skarga na bezczynność organu (uchwała w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 20/17/702. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 grudnia 2009 r., III SA/Gd 42/09, Lex nr 583385). W takiej sytuacji Sąd - rozpoznając skargę na bezczynność organu - dokonuje kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, tj. bada, czy działanie organu było w odnośnym zakresie uzasadnione i dopuszczalne. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy kpa i przekroczenie wskazanych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, iż na załatwienie spawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że skarga R. B. na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego jest zasadna bowiem wszystkie przesłanki formalnoprawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały w niniejszej sprawie spełnione. Wskazany w art. 35 § 1 i 3 kpa termin załatwienia sprawy przez ten organ został przekroczony, bowiem do dnia wydania wyroku w sprawie, Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 29 maja 2008 r., powtórzonego w pismach z dnia 28 sierpnia 2008 r., 17 grudnia 2008 r., 7 czerwca 2010 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2011 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ograniczając się błędnie do wielokrotnego wskazywania w pismach z dnia 8 sierpnia 2008 r., 16 stycznia 2009 r., 15 czerwca 2010 r. oraz z dnia 16 września 2011 r., że żądanie skarżącego wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie uzyskania stopnia nauczyciela mianowanego jest bezpodstawne. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż skarżący zgodnie z art. 37 § 1 kpa przed wniesieniem skargi do Sądu wniósł zażalenie na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego – jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy (na podstawie art. 9b ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dalej: Karta Nauczyciela. Wprawdzie zażalenie to zgodnie z art. 37 § 1 kpa w zw. z art. 9b ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela skarżący winien wnieść do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, nie zaś jak to uczynił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jednakże Kolegium – stosownie do art. 65 § 1 kpa – zażalenie to przekazało do organu właściwego. Uznać należy zatem, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia. Przechodząc do meritum sprawy wyjaśnienia wymaga w pierwszej kolejności, czy przepisy prawa zobowiązywały Marszałka Województwa Wielkopolskiego do wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej (nie przesądzając czy pozytywnej lub negatywnej) w sprawie nadania skarżącemu zgodnie z jego wnioskiem stopnia awansu zawodowego na nauczyciela mianowanego. Dopiero bowiem w przypadku w przypadku twierdzącej odpowiedzi można badać, czy Marszałek Województwa Wielkopolskiego pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie. Zważyć należy, iż skarżący wystąpił o nadanie mu stopnia awansu zawodowego w trybie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239), zwanej dalej ustawą. Ustawą tą wprowadzono istotne zmiany dotyczące awansu zawodowego nauczycieli. Między innymi ustawa ta uregulowana status prawny nauczycieli zatrudnionych w dniu jej wejścia w życie, jak i nauczycieli, którzy w dniu tym mieli przerwę w zatrudnieniu. W art. 10 ust. 3 ustawa uregulowała sytuacje nauczycieli posiadających wymagane według art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela kwalifikacje, którzy byli zatrudnieni na podstawie mianowania przed jej wejściem w życie, dzieląc ich na trzy grupy i postanawiając, iż uzyskują oni z mocy prawa stopień nauczyciela mianowanego: - z dniem ponownego zatrudnienia w przedszkolu, szkole, placówce oraz innej jednostce organizacyjnej wymienionej w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 Karty Nauczyciela, pod tym wszakże warunkiem, że ich przerwa w zatrudnień nie przekraczała 5 lat (pkt 1), - z dniem wejścia w życie ustawy, pod tym jednak warunkiem, że są zatrudnieni w przedszkolu, w szkole, placówce oraz innej jednostce organizacyjnej wymienionej w art. 1 Karty Nauczyciela, w wymiarze co najmniej obowiązkowego wymiaru godzin (pkt 2), - z dniem wejścia w życie ustawy pod tym jednak warunkiem, że są zatrudnieni w Centralnej Komisji Egzaminacyjnej, okręgowych komisjach egzaminacyjnych albo specjalistycznej jednostce nadzoru, na stanowiskach wymagających kwalifikacji pedagogicznych (pkt 3). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o nadanie stopnia awansu zawodowego – nauczyciela mianowanego powołując się na przepis art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy. Marszałek Województwa Wielkopolskiego nie rozstrzygnął sprawy decyzją administracyjną, lecz w piśmie z dnia [...] 2008 r. odpowiedział skarżącemu, że w oparciu o powołany przez niego przepis wydaje się deklaratoryjną decyzję potwierdzającą nabycie uprawnień z mocy prawa; nie ma zaś żadnego przepisu stanowiącego podstawę do podjęcia decyzji odmownej, w przypadku gdy wnioskodawca nie spełnia określonych przepisami wymogów. Sąd nie podziela stanowiska organu. Zważyć należy, że fakt nadania stopnia awansu zawodowego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy nie zwalnia organu właściwego do stosowania przepisów ustawy - Karty Nauczyciela w zakresie sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej nadania stopnia awansu zawodowego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że przepisy ustawy zmieniającej nie określały formy rozstrzygania o nabyciu uprawnień z mocy prawa, względnie o braku prawa do ich nabycia. W związku z powyższym odpowiednio powinno się zastosować przepisy Karty Nauczyciela (por. wyrok NSA O.Z. w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2002 r., II SA/Po 613/01, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 9b ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela stanowi, że nauczycielowi spełniającemu warunki, o których mowa w ust. 1, oraz nauczycielowi zatrudnionemu w trybie art. 9a ust. 3, w drodze decyzji administracyjnej, stopień awansu zawodowego nadaje nauczycielowi kontraktowemu stopień nauczyciela mianowanego – organ prowadzący szkołę. W przypadku zaś niespełnienia przez nauczyciela warunków, o których mowa w ust. 1, dyrektor szkoły lub właściwy organ, o którym mowa w ust. 4 pkt 2-4, odmawia nauczycielowi, w drodze decyzji administracyjnej, nadania stopnia awansu zawodowego. W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na względzie powołane przepisy art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 9b ust. 4 pkt 2 lub art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela Marszałek Województwa Wielkopolskiego – jako organ prowadzący [...] Studium Zawodowe w P. – ostatnie miejsce zatrudnienia skarżącego (art. 5 ust. 6c ustawy z dnia 7 września 2001 r. o systemie oświaty – Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. W zw. z § 1 ust. 1 i 2 oraz Lp. 15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 października 1998 r. w sprawie określenia wykazu szkół i placówek o znaczeniu regionalnym, których prowadzenie należy do samorządu województwa – Dz. U. Nr 147, poz. 964) zobowiązany był rozpoznać w formie decyzji administracyjnej wniosek skarżącego z 29 maja 2008 r. Z treści art. 9b ust. 4 i 6 Karty Nauczyciela wynika, że przyznanie lub odmowa nauczycielowi następuje w przypadku spełnienia bądź niespełnienia warunków określonych w art. 9b ust. 1, to jednak przy uwzględnieniu art. 104 kpa stwierdzić należy, iż formę decyzji administracyjnej powinno mieć również rozstrzygnięcie dotyczące odmowy bądź przyznania stopnia nauczyciela mianowanego na podstawie art. 10 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r. IV SA/Po 558/08, publ. Lex nr 553456, również wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2002 r., II SA 2014/01, publ. Lex nr 121882). Mając na względzie, co jest bezsporne, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego do czasu wydania niniejszego wyroku nie rozpoznał w drodze decyzji administracyjnej wniosku skarżącego pochodzącego z dnia 29 maja 2008 r., złożonego w trybie art. 10 ust.3 pkt 1 ustawy zmieniającej, a jedynie ograniczył się do udzielania pisemnych odpowiedzi nie mających formy decyzji administracyjnej, a tym samym przekroczył termin załatwienia sprawy określony w art. 35 § 1 i 3 kpa, uznać należało, że skarga R. B. zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy administracyjnej z wniosku skarżącego z 29 maja 2008 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Zważywszy na fakt, że w okresie tym Marszałek Województwa Wielkopolskiego podejmował działania zmierzające do wyjaśnienia kwestii nabycia przez skarżącego stopnia awansu zawodowego, Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.).