II SA/Wr 329/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia WSA - Anna Siedlecka /sprawozdawca/ Sędzia NSA - Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi V. H., R. H., O. H. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] ([...]) Wojewoda D. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez R. H. reprezentowanego przez pełnomocnika Z. G.-G. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta J. G. z dnia [...] r. Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia V. H., R. H. oraz O. H. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części pomieszczeń na pomieszczenia usługowe oraz budowę garażu oraz częściową rozbiórkę na terenie działki nr [...], przy ul. G. [...] w J. G.. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że z analizy akt administracyjnych wynika, że od ww. decyzji Prezydenta Miasta J. G. odwołania wnieśli V. H. zastępowana przez adwokata P. K. i radcę prawnego Z. G.-G. (pismo z dnia [...] r. uzupełnione pismami z dnia [...] r. i z dnia [...] r.) oraz O. H. i R. H. zastępowani przez radcę prawnego Z. G.-G. (pismo z dnia [...] r.). Odnośnie do odwołania R. H. stwierdzono, że decyzja organu I instancji została mu skutecznie doręczona w dniu 28 grudnia 2011 r., kiedy decyzję odebrał pełnomocnik R. H. – T. K., wskazany do doręczeń pismem z dnia 5 maja 2011 r. Stwierdzono, że odwołanie R. H. zostało wniesione w dniu 16 stycznia 2012 r. (data nadania w placówce pocztowej), podczas, gdy warunkiem dochowania ustawowego terminu byłoby wniesienie go najpóźniej w dniu 11 stycznia 2012 r. Skargę do sądu administracyjnego na opisane postanowienie Wojewody D. wnieśli R. H., V. H., oraz O. H. (dalej: skarżący), zastępowani przez pełnomocnika radcę prawnego Z. G.-G.. W skardze wskazali, że organ błędnie przyjął, iż doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślili, że organ "na podstawie pretekstu polegającego na wybraniu pełnomocnika ustanowionego wyłącznie do sporządzenia i złożenia dokumentacji kompletnej i wystarczającej do wydania pozwolenia na budowę, wadliwie stwierdził iż uchybiono terminowi do złożenia odwołania" (s. 1 skargi). Pełnomocnik skarżących podkreślił, że inż. T. K. był odpowiedzialny za złożenie dokumentacji i odebranie pozwolenia na budowę, natomiast to on (radca prawny Z. G.-G.) od dnia 13 czerwca 2011 r. jest pełnomocnikiem skarżących, o czym zawiadomione były organy orzekające w sprawie. Wskazał, że ww. decyzję Prezydenta Miasta J. G. odebrał w dniu 2 stycznia 2012 r., a odwołanie wysłał pocztą w dniu 16 stycznia 2012 r., na dowód czego dołączył kopię odwołania i potwierdzenia nadania przesyłki (k. 4 akt). Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie bezprawności działania w obu instancjach noszącego znamiona matactwa urzędniczego, nakazanie przeprowadzenia pełnego postępowania i wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji oraz zażądał zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. przywołał merytoryczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i oświadczył, że nie znajduje podstaw do jego uchylenia. Przypomniał, że R. H. pismem z dnia 5 maja 2011 r. wskazał jako pełnomocnika do odbioru korespondencji T. K. i osobie tej doręczono decyzję organu I instancji w dniu 28 grudnia 2011 r. i od tej daty należało liczyć termin do wniesienia odwołania. Wobec tego Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie mogło ostać się w obrocie prawnym i musiało zostać uchylone. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania; postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z przepisem art. 129 § 2 k.p.a. odwołania od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Stosownie do przepisu art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 k.p.a.). Strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń (art. 40 § 4 k.p.a.). Przywołane przepisy art. 40 k.p.a. w obecnym brzmieniu weszły w życie od dnia 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 i Nr 76, poz. 409). Z przepisów regulujących postępowanie administracyjne wynika, że z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania mamy do czynienia, gdy strona wnosi odwołanie po upływie 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia następnego po dniu, w którym decyzja została doręczona, a upływ czternastego dnia uważa się za koniec terminu do wniesienia odwołania (art. 57 § 1 k.p.a.). Termin uważa się za zachowany m.in. wtedy gdy przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Przenosząc te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że jeden ze skarżących – R. H. – wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji, która to decyzja była doręczona jego pełnomocnikom. Istotne jest, że w postępowaniu przed organem I instancji pełnomocnictwem datowanym na 24 marca 2011 r. odwołujący się ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego Z. G.-G., a pismem z dnia 5 maja 2011 r. wskazał ponadto "pełnomocnika w sprawie otrzymywania korespondencji" w osobie T. K.. W tym samym piśmie z dnia 5 maja 2011 r. skarżąca V. H. wskazała radcę prawnego Z. G.-G. jako swojego pełnomocnika do doręczeń. Decyzja wydana w dniu [...] r. przez organ I instancji została doręczona skarżącemu R. H. za pośrednictwem jego pełnomocników w następujący sposób: T. K. odebrał ją w dniu 28 grudnia 2011 r., a r.pr. Z. G.-G. odebrał ją w dniu 2 stycznia 2012 r. – o czym świadczą adnotacje na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Odwołanie od tej decyzji podpisane przez r.pr. Z. G.-G. w imieniu skarżących zostało nadane pocztą w dniu 16 stycznia 2012 r. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej organu I instancji. W ocenie Sądu taka ocena zaistniałych okoliczności faktycznych dokonana przez organ odwoławczy była nieprawidłowa. Zdaniem Sądu organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania naruszył art. 134 w związku z art. 129 § 2 i art. 40 § 2 i 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżący – będący stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji – działali przez pełnomocników, a ponadto wskazali pełnomocników do doręczeń, należało badając terminowość wniesionego odwołania sprawdzić, czy odwołanie zostało wniesione w terminie przez osobę do tego uprawnioną. Organ badając terminowość wniesionego przez r.pr. Z. G.-G. odwołania niezasadnie przyjął, że w stosunku do R. H. decyzja organu I instancji została doręczona w dniu 28 grudnia 2011 r., a więc w dacie, kiedy odebrał ją T. K.. Organ odwoławczy pominął okoliczność, że skarżący R. H. działał w przedmiotowym postępowaniu przez pełnomocnika r.pr. Z. G.-G., któremu również decyzję organu I instancji doręczono i terminowość podpisanego przez niego odwołania należało badać w związku z datą tego doręczenia, a nie w związku z datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony do doręczeń. Przyjęte w zaskarżonym postanowieniu organu odwoławczego rozumowanie jest obarczone błędem, ponieważ za datę doręczenia decyzji stronie przyjęto datę jej odebrania przez pełnomocnika do doręczeń, a nie datę odbioru przez pełnomocnika. Tymczasem trzeba wziąć pod uwagę, że w razie ustanowienia pełnomocnictwa jedynie skuteczne doręczenie pełnomocnikowi decyzji otwiera termin do wniesienia środka zaskarżenia. W sytuacji gdy strona jest reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego lub też gdy w postępowaniu ustanowiony został pełnomocnik, termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji przedstawicielowi lub pełnomocnikowi (zob. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Legalis). Zakwestionowane działanie organu II instancji było niewłaściwe, tym bardziej, że organy obu instancji zdają się nie podważać umocowania radcy prawnego Z. G.-G. do działania w imieniu R. H.. Nie ulega wątpliwości, że z redakcji przepisu art. 40 k.p.a. wynika prymat pełnomocnika nad pełnomocnikiem do doręczeń. Pełnomocnik do doręczeń ma tylko subsydiarne znaczenie w wypadku nieustanowienia pełnomocnika zamieszkałego w kraju. Należy stwierdzić, że art. 40 § 4 k.p.a. nakazuje stronie zamieszkałej za granicą ustanowić w kraju pełnomocnika do doręczeń, o ile strona ta nie ustanowiła wcześniej pełnomocnika do prowadzenia danej sprawy. Trzeba zatem przyjąć, że w sytuacji, gdy decyzję wysłano do pełnomocnika i pełnomocnika do doręczeń, jest ona doręczona stronie, gdy odbierze ją pełnomocnik do prowadzenia danej sprawy, a nie pełnomocnik do doręczeń. Taka wykładnia przytoczonych przepisów umożliwia stronie należytą ochronę interesów w postępowaniu administracyjnym. Pojawia się również wątpliwość, czy zasadnie organ I instancji nakłonił skarżących – zamieszkałych za granicą – do ustanowienia pełnomocników do doręczeń, na co wskazuje treść pisma skarżących z dnia 5 maja 2011 r., skoro strony działy już przez pełnomocników do prowadzenia danej sprawy zamieszkałych w kraju. Uwaga ta pozostaje jednak na marginesie powyższych rozważań. Jak wynika z przytoczonego stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa organ II instancji badając odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącego R. H. niezasadnie przyjął, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania przez stronę upłynął w dniu 11 stycznia 2012 r. W konsekwencji wadliwie przyjęto, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skoro zatem termin do wniesienia odwołania został dochowany przez pełnomocnika profesjonalnego, to odwołaniu należy nadać bieg i powinno zostać rozpatrzone. Jednocześnie Sąd informuje, że niniejszy wyrok nie przesądza zasadności wniesionego odwołania, ani tym bardziej nie stanowi oceny legalności zakwestionowanej decyzji organu I instancji, albowiem kwestie te na tym etapie nie podlegały rozpatrzeniu przez Sąd. Rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu, sąd nie jest uprawniony do oceny legalności decyzji wydanych wcześniej w tym samym postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 27 października 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 693/09). Wobec tego żądania skargi idące dalej niż żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostać musiały bez rozpatrzenia. W pkt I wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w pkt II na podstawie 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji.