I OSK 2681/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 231/12 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 17 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 231/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie, dalej "PKP", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] maja 2011 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Burmistrza Praszki z [...] stycznia 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono zmiany, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji Burmistrza Praszki z [...] lipca 2010 r. nr [...] zatwierdzającej podział działki nr [...], położonej w obrębie Z., będącej w użytkowaniu wieczystym PKP. Decyzja o podziale nieruchomości miała za podstawę art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 86 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 oraz art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś PKP wniosło o zmianę tej decyzji poprzez zastosowanie art. 98 ust. 1 tej ustawy, z uwagi na to, że 2 działki o nr [...] i [...] wydzielone z działki nr [...] – są to drogi powszechnie dostępne i spełniają funkcję publiczną. Organy odmówiły dokonania zmiany, stwierdzając, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 155 k.p.a., a także, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wskazuje on tylko skutki podziału nieruchomości, jeśli wydzielone z niej zostały działki pod drogi publiczne, zaś wydzielenie takie może mieć miejsce wówczas, gdy drogi takie przewiduje plan miejscowy, zaś w dacie podziału plan nie obowiązywał, gdyż stracił ważność 31 grudnia 2003 r., nie było też decyzji o ustaleniu lokalizacji instytucji celu publicznego – drogi ul. Słonecznej, choć ta istotnie jest drogą publiczną. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził: W trybie art. 155 k.p.a. nie ma możliwości oceny poprzednio ustalonego stanu faktycznego i prawnego, a także podjęcia próby naprawienia uchybień modyfikowanej decyzji, temu służą inne tryby nadzwyczajne wzruszenia decyzji ostatecznych, zaś postępowanie na podstawie ww. przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie nowych. Art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa skutki podziału, następujące z mocy prawa, nie stanowiąc jego podstawy. Wniosek strony o zmianę decyzji domaga się zmiany podstawy prawnej decyzji, poprzez umieszczenie w niej ww. przepisu, ale jego uwzględnienie sprowadzałoby się nie tylko do zmiany podstawy prawnej decyzji, ale prowadziłoby do ponownego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem o podział, zakończonej decyzją ostateczną, niebędącej przedmiotem postępowania podziałowego, a to nie może być dokonane w trybie art. 155 k.p.a., gdyż to postępowanie odnosi się tylko do zagadnienia rozstrzygniętego wcześniejszą decyzją. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego została wniesiona skarga kasacyjna od wskazanego na wstępie wyroku, w której domagano się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania lub, po uchyleniu wyroku, uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze, wskazując art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako podstawę skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie następującego przepisu prawa materialnego: 1) art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez odmowę przyjęcia, że podział dokonał się w warunkach powołanego przepisu, mimo że wydzielono działkę pod drogę publiczną, zaś wskazując art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: 1) art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, polegające na niedokonaniu zmiany decyzji, mimo ziszczenia się wszystkich przesłanek, wymienionych w tym przepisie, czyli zgody strony, występowania jej słusznego interesu, wyrażającego się w ustaleniu statusu wydzielonej działki odpowiadającego jej rzeczywistemu przeznaczeniu, a w ślad za tym możliwości uzyskania odszkodowania za jej utratę, 2) art. 155 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwą identyfikację przesłanki "słuszny interes strony", któremu w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu przeczy sytuacja, w której Gmina jest zobowiązana do zapłaty stosownego odszkodowania za przejętą część działki, o ile Gmina nie wyraziła na to zgody, 3) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęcie, że Burmistrza Praszki nie jest zobowiązany do powoływania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a mianowicie czy podział nieruchomości dokonuje się w trybie przewidzianym dla wydzielenia działek pod drogi publiczne oraz występowanie przesłanek uzasadniających zastosowanie takiego trybu, 4) art. 155 k.p.a. polegające na odmowie zmiany lub uchylenia decyzji podziałowej, mimo iż konieczność jej weryfikacji wynikała z naruszenia przez Burmistrza Praszki art. 105 § 1 k.p.a., który przyjmując, iż nie jest w stanie zadośćuczynić żądaniu strony winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe a nie zaś wydawać decyzję merytoryczną sprzeczną z wnioskiem strony, 5) art. 155 k.p.a. przez odmowę uchylenia lub zmiany decyzji podziałowej, mimo że jej wydaniu towarzyszyło naruszenie przez Burmistrza Praszaki art. 11 § 1 k.p.a., polegające nie wyjaśnieniu stronie przed wydaniem decyzji administracyjnej przesłanek, jakimi zamierzał się kierować organ załatwiając sprawę w sposób sprzeczny z żądaniem strony, w związku z czym strona nie miała możliwości zapoznania się z przewidywanym kierunkiem rozstrzygnięcia i nie mogła dokonać czynności procesowej w postaci wycofania żądania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., 6) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący istotnej w sprawie okoliczności faktycznej, a mianowicie, czy działka objęta postępowaniem została wydzielona pod drogę publiczną i oparcie swojego ustalenia wyłącznie na informacji uzyskanej od Burmistrza Praszki już po wydaniu decyzji w I instancji, a więc podmiotu finansowo zainteresowanego w uniknięciu tego stwierdzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem jej zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego należało uznać za zasadne. Polskie Koleje Państwowe wystąpiły o zmianę decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten zatem stawia następujące przesłanki, aby mogła nastąpić zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej: zgoda strony, nie naruszenie przepisów szczególnych, przemawianie interesu społecznego, przemawianie słusznego interesu strony. Tylko zaistnienie tych przesłanek może powodować zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo i odwrotnie tylko brak tych przesłanek uniemożliwia zmianę lub uchylenie takiej decyzji. Inne względy nie mogą wchodzić w grę, gdyż byłyby sprzeczne z tym przepisem, stawiając dodatkowe warunki, nim nie przewidziane. Wniosek Polskich Kolei o zmianę decyzji podziałowej dotyczył dodania do podstawy prawnej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czego skutkiem, zdaniem Kolei, byłoby przejście działek wydzielonych pod drogi na rzecz podmiotu publicznego. Przepis ten przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Z załącznika do decyzji zatwierdzającej projekt podziału wynika, że dwie z wydzielonych działek są to drogi, a z późniejszej korespondencji organu z Polskimi Kolejami, że są to drogi publiczne. Jeżeli tak jest w istocie, że działki o nr [...] i [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne powinno to znaleźć wyraz w decyzji podziałowej. Organ, o którym mowa w art. 155 k.p.a., otrzymany wniosek o zmianę decyzji w trybie tego przepisu powinien był, mając na uwadze art. 9 k.p.a., wyjaśnić na czym mogłaby w sprawie polegać zmiana ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział i wówczas, w zależności od stanowiska strony, wydać decyzję bądź o zmianie decyzji w sposób wyżej wskazany, bądź istotnie o odmowie zmiany, gdyby PKP rzeczywiście domagały się zastosowania art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez wyjaśnienia tej kwestii – istoty żądania zmiany decyzji podziałowej w trybie art. 155 k.p.a. odmowa zmiany była przedwczesna. Z akceptacją przez Wojewódzki Sąd rozstrzygnięcia organu, wydanego bez wyjaśnienia niezbędnego do ustalenia rzeczywistego żądania, nie można się zgodzić. Nie można również podzielić wywodów Sądu dotyczących możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a. W tym trybie może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo w każdym zakresie, byle ta zmiana lub uchylenie była zgodna z uregulowaniami stawianymi przez ten przepis, o czym była mowa wyżej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270).