I SA/Wa 801/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. [...] Sp. z o. o. w W. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie umieszczenia nieruchomości w wykazie przeznaczonym do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków oddala skargę. Spółka M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez adw. T.K. wniosła, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skargę na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającą na umieszczeniu obiektu nieruchomego położonego w W. przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków W., o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474) – dalej: "nowelizacja u.o.z.". Pełnomocnik skarżącej podniósł, że pismem z dnia 11 maja 2011 r. [...] Konserwator zabytków poinformował Spółkę, że obiekt położony przy ul. [...] w W. ujęty został w wykazie zabytków nieruchomych przekazanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "[...]WKZ") i w związku z tym został objęty ochroną konserwatorską. Wskazał, że skarżąca spółka jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, załączając jednocześnie odpis zwykły z księgi wieczystej KW nr [...]. Pełnomocnik stwierdził, że pismem z dnia 20 czerwca 2011 r. skarżąca wezwała [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do usunięcia naruszenia prawa, w którym wniosła o wykreślenie przedmiotowej nieruchomości z wykazu zabytków. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że Spółka nie otrzymała decyzji administracyjnej zezwalającej na wpis nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do wykazu zabytków, a nieruchomość ta nie spełnia ustawowych kryteriów uznania jej za zabytek. Strona skarżąca zarzuciła [...]WKZ naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) twierdząc, że przedmiotowa nieruchomość nie może być uznana za zabytek w świetle definicji zawartej w niniejszym przepisie, gdyż nie posiada wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, której zachowanie miałoby leżeć w interesie społecznym. Ponadto podniosła, że wykaz zabytków został umieszczony na stronie internetowej [...] Konserwatora Zabytków, a przedmiotowa nieruchomość została oznaczona symbolem "[...]" (przeznaczona do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków), a zdaniem pełnomocnika nie istnieje żadna dokumentacja, która wskazywałaby, że nieruchomość była przedmiotem zainteresowania [...]WKZ w kontekście włączenia go do ewidencji wojewódzkiej, a tym samym uznania jej za zabytek. Pełnomocnik wskazał także, że organy nadzoru konserwatorskiego zajmowały się już nieruchomością w trakcie postępowania uzgodnieniowego w sprawie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości i uzgodniły decyzję zezwalającą m.in. na wyburzenie i wybudowanie nowego budynku (załączając jednocześnie postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz decyzje Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] o warunkach zabudowy wraz z zaświadczeniem o jej ostateczności z dnia [...] lipca 2011 r.). Skoro organy pozwoliły na wyburzenie budynku, to nie uznały go za zabytek, więc zdaniem adw. T. K. należy domniemywać, że od tamtego czasu okoliczności się nie zmieniły. Pełnomocnik stwierdził, że skoro decyzja o wpisie nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. nie została doręczona skarżącej Spółce, to tym samym nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w tym zakresie. Okoliczności te prowadzą do uznania, zdaniem pełnomocnika, za niezgodne z prawem umieszczenie przez [...]WKZ przedmiotowej nieruchomości w powyższym wykazie. W podsumowaniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że czynność [...]WKZ, polegająca na ujęciu nieruchomości w wykazie – ze swej natury ingerująca w prawo własności – w przypadku skarżącej spółki spowodowała drastyczną ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu do gruntu. Skarżąca posiada prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, zezwalającą na wyburzenie budynku znajdującego się obecnie na nieruchomości, którą uzyskała niemałym zaangażowaniem sił i środków (wynagrodzenie architektów oraz pełnomocników w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym), podczas gdy w świetle obecnego stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, wskazanego w piśmie z dnia [...] maja 2011 r., zagospodarowanie działki zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., w skutek ujęcia nieruchomości w wykazie, stało się niemożliwe. Stan ten powoduje również obniżenie wartości rynkowej nieruchomości o co najmniej kilkanaście milionów złotych. A czynność, która spowodowała dla skarżącego tak dotkliwe konsekwencje została przez [...]WKZ dokonana w sposób całkowicie dowolny i bez jakichkolwiek merytorycznych przesłanek. W konsekwencji, M. [...] Sp. z o.o. wniosła o uznanie powyższej czynności za bezskuteczną. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2011 r. pełnomocnik podniósł, że wbrew temu co twierdzi organ w piśmie z dnia 26 sierpnia 2011 r. obiekt znajdujący się w załączonej do pisma z dnia 15 lipca 2011 r. tabeli pod nr [...], oznaczony literami [...], nie został nigdy wyznaczony przez Prezydenta W. w porozumieniu z tym organem w celu umieszczenia go w gminnej ewidencji zabytków. W kolejnym piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. zawierającym obszerną polemikę w odniesieniu do kwestii działania organów konserwatorskich w porozumieniu wskazał, że wbrew twierdzeniom organu do takowego porozumienia, w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, nie doszło, co wynika z braku materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że umieszczenie obiektu w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji W. nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Samo zaś, docelowe, sporządzenie karty ewidencyjnej zabytku architektury i budownictwa (i odpowiednio karty adresowej), a tym samym włączenie do ewidencji, jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną nie wymagającą zgody właściciela tejże nieruchomości. Stwierdził, że wykaz przekazany pismem z dnia 15 lipca 2010 r., został opublikowany na stronie BIP Urzędu W. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków podkreślił, że przepisy nowelizujące ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie przewidują wprost kompetencji dla wojewódzkich konserwatorów zabytków do weryfikacji gminnej ewidencji zabytków (dotyczy obiektów zabytkowych wyznaczonych przez organy samorządu terytorialnego, dla terenu Miasta W. – [...] Konserwatora Zabytków), ma charakter otwarty i niezbywalny. Wskazał, że uwagi poczynione w uzasadnieniu skargi powinny zostać uwzględnione przez [...] Konserwatora Zabytków w procesie zdeklarowanej autokontroli. Organ podkreślił, że samo wykonanie karty ewidencyjnej zabytku nie stanowi ochrony konserwatorskiej dla zabytku. Dla rzeczywistego sprawowania tejże ochrony wymagany jest: wpis do rejestru zabytków (ochrona bezpośrednia); uznanie za pomnik historii (wyłącznie zabytku uprzednio już wpisanego do rejestru zabytków); utworzenie parku kulturowego (ochrona wielkoobszarowa, pośrednia); ustalenie tejże ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odpowiednio linii kolejowej/lotniska użytku publicznego (ochrona pośrednia). W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2011 r. [...]WKZ podniósł, że przepis art. 1 pkt 5 lit. b nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dokonuje zmiany art. 22, gdzie dodaje się ust. 5, zgodnie z którym w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa przewiduje zatem możliwość wyznaczenia przez organ samorządu zabytku nieruchomego do ujęcia w ewidencji zabytków, jednakże nakazuje, aby dokonać tego w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Tak więc zdaniem [...]WKZ ustawodawca użył sformułowania "w porozumieniu" oznaczającego, że zarówno organ samorządu, jak i wojewódzki konserwator zabytków muszą być zgodni co do tego, że dany obiekt umieścić należy w ewidencji gminnej (w niniejszej sprawie także w ewidencji wojewódzkiej). Porozumienie zakłada, że na dane rozstrzygnięcie każdy z podmiotów wyraża zgodę. Podkreślił, że obiekt położony w W. przy ul. [...], przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, figurował w tzw. "projekcie gminnej ewidencji W." opublikowanym na stronie internetowej Urzędu W., prowadzonym w formie kart adresowych zabytku. W piśmie z dnia 30 grudnia 2011 r. organ podkreślił, że w dniu 21 maja 2010 r. Zastępca Prezydenta W. przekazał do [...]WKZ listę zabytków zawierającą, obok obiektów wpisanych do rejestru zabytków i figurujących w wojewódzkiej ewidencji, inne zabytki nieruchome przezeń wyznaczone. Był to materiał "wewnętrzny", opracowany przez [...] Konserwatora Zabytków, stanowiący tzw. "projekt gminnej ewidencji zabytków". Tenże materiał, uzupełniony przez [...]WKZ w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości symbolem "[...]" - planowany do włączenia do wojewódzkiej ewidencji) został przekazany zwrotnie Prezydentowi W. w dniu 15 lipca 2010 r., a tym samym doszło do porozumienia. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. I SA/Wa 1626/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę odrzucił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a." oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 P.p.s.a. Zdaniem Sądu umieszczenie obiektu położonego w W. przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do gminnej ewidencji W. nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Nie jest on bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, jak również aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Tego rodzaju akty lub czynności cechują się bowiem tym, że mimo, iż nie stanowią decyzji lub postanowienia mają one charakter publicznoprawny i są podejmowane w sprawach indywidualnych. Muszą one mieć więc charakter władczy i dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Tymczasem umieszczenie w wykazie jest czynnością materialno-techniczną i stanowi materiał, który w swym zamierzeniu ma pomóc w tworzeniu nowych gminnych ewidencji zabytków – [...]WKZ wskazuje zabytki nieruchome, sporządza projekt wyjściowy dla Prezydenta W., a zatem umieszczenie w wykazie nie rozstrzyga jeszcze o indywidualnych prawach lub obowiązkach. Ponadto wskazać należy, że pismo z dnia 11 maja 2011 r., na które powołuje się skarżący, odnosi się do zaleceń [...] Konserwatora Zabytków i informuje o braku jego akceptacji na projekt zakładający rozbiórkę i budowę nowego budynku. Sąd podkreślił ponadto, że umieszczeniem w wykazie nieruchomości [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie przesądził, że obiekt położony w W. przy ul. [...] jest zabytkiem, a co za tym idzie, że uzyskał ochronę konserwatorską. Wskazał to także organ, że do rzeczywistego sprawowania tejże ochrony wymagany jest: wpis do rejestru zabytków, uznanie za pomnik historii, utworzenie parku kulturowego, ustalenie tejże ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i odpowiednio linii kolejowej/ lotniska użytku publicznego. Sąd zauważył także, że sprawa dotyczy również instytucji, która jeszcze nie powstała, czyli gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474) na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) został nałożony obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 7 ustawy nowelizującej dotrzymując określonego terminu wynoszącego 6 miesięcy, wojewódzki konserwator zabytków przekazał Prezydentowi W. wykaz zabytków obejmujący: zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, a także inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wykaz stanowi zbiór obiektów, które docelowo powinny znaleźć się w gminnej ewidencji zabytków W. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy nowelizującej utworzenie ewidencji gminnej ma nastąpić w terminie 2 lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie ma jakichkolwiek podstaw by przedmiotowe umieszczenie w wykazie kwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej, analogiczny z objęciem ochroną konserwatorską danego obiektu i w konsekwencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, skargę odrzucił. W wyniku skargi kasacyjnej M. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez adw. T. K., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt 831/12, uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W dniu 17 lipca 2012 r., przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę oraz oświadczył, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stała się prawomocna, ponieważ skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy ww. decyzji z dnia [...] maja 2007 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011, sygn. akt IV SA/Wa 234/11. Wyrok jest prawomocny. Okoliczność tą potwierdza także pismo Urzędu Miasta W. z dnia 11 lipca 20011 r., znajdujące się w aktach sądowoadministracyjnych (str. 37). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: "p.p.s.a". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyjaśnić także należy, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt 831/12, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, uznając za zasadne powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowienie Sądu I instancji nie zawiera wszystkich niezbędnych elementów wskazanych w przepisie art. 166 w zw. z art. 141 p.p.s.a. W szczególności, brak jest w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu II instancji nie jest bowiem wystarczające przytoczenie przepisu prawnego wskazanego przez skarżącego z powołaniem się na jego literalne brzmienie, jak również niewystarczające jest powołanie się na stanowisko organu, bez ustosunkowania się do niego. Z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji powinno wynikać dlaczego uznano skargę w niniejszej sprawie za niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd odwoławczy brak jest merytorycznych rozważań WSA i to w tak istotnej kwestii, jaką jest konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy przez Sąd. W konsekwencji wobec uznania zarzutu skargi naruszenia prawa procesowego (art. 141 § 4 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny za niecelowe uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, gdyż już tylko ta okoliczność przesądziła o uchylenia zaskarżonego postanowienia WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy uznał, że złożona skarga jest niezasadna, a jako taka podlega oddaleniu. Wskazać należy, iż zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") polegająca na umieszczeniu obiektu nieruchomego położonego w W. przy ul. [...] w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do włączenia do wojewódzkiej ewidencji W. Czynności ta została wykonana w związku z art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 75, poz. 474 – dalej: "nowelizacja"), a wynika to z pisma [...]WKZ, nr [...] (bez daty), skierowanego do Zastępcy Prezydenta W. (str. 43 i 42 akt sądowadministracyjnych). Zgodnie z ww. przepisem art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. - w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy (tj. najpóźniej do dnia 5 grudnia 2010 r.) wojewódzki konserwator zabytków przekaże wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i staroście dwa wykazy: wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b niniejszej ustawy, oraz wykaz zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Pierwszy wykaz zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b tej nowelizacji, winien obejmować: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków z obszaru gminy; 2) zabytki nieruchome z obszaru gminy, niewpisane do rejestru zabytków, ale znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (tj. figurujące w dotychczasowej wojewódzkiej ewidencji); 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W konsekwencji, budynek przy ul. [...] w W. znalazł się w drugim wykazie, został oznaczony jako lit. "[...]", a jak wynika z pieczęci znajdującej się na piśmie [...]WKZ, wykaz ten wpłynął do Urzędu Miasta W. w dniu 15 lipca 2010 r. W tym miejscu należy wskazać, iż nałożenie przez ustawodawcę na wojewódzkich konserwatorów zabytków obowiązku sporządzania tego rodzaju wykazów, tj. m.in. wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych do ujęcia w nowych wojewódzkich ewidencjach miało na celu pomóc w tworzeniu nowych gminnych ewidencji zabytków oraz usprawnić funkcjonowanie służb konserwatorskich w okresie przejściowym po dokonanej nowelizacji ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tak: Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: Maksymilian Cherka, Patrycja Antoniak). Powyższe oznacza, iż zaskarżona czynność jest czynnością uprzednią przed czynnością rejestracji w nowej gminnej ewidencji zabytków. Niewątpliwie więc, wyznaczenie przez [...]WKZ do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] nie jest żadnym z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3. Oznacza to, iż kluczową kwestią, dla określenia możliwości poddania czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kontroli sądu administracyjnego pozostaje ustalenie, czy owa czynność mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odnosząc się do poglądów literatury (por. komentarz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2004 r., s. 21 - 24, oraz komentarz T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 2005 r., s. 59- 61) stwierdzić należy, że akty lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ww. ustawy, b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. I tak, biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, iż czynność rejestracji w gminnej ewidencji zabytków zabytku nieruchomego wyznaczonego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a więc czynność następcza po czynności zaskarżonej w przedmiotowej sprawie – jest, zdaniem Sądu niewątpliwie, czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż w wyniku jej podjęcia przez organ administracji publicznej powstają skutki prawne zwłaszcza w zakresie obowiązków i ograniczeń związanych z utrzymaniem obiektów zabytkowych, czy też możliwością ich rozbudowy lub rozbiórki. Wynika to z faktu, iż nowelizacja ustawy o ochronie zabytków zmieniła diametralnie status gminnej ewidencji zabytków. Pod rządami dotychczasowych przepisów miała ona bowiem wyłącznie znaczenie porządkujące (stanowiła podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami) i nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do kształtowania sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. W znowelizowanym zaś stanie prawnym: a) gminna ewidencja zabytków stanowi jedną z równorzędnych podstaw do objęcia zamieszczonego w niej obiektu ochroną konserwatorską m.in. w decyzji o warunkach zabudowy (art. 1 pkt 4 nowelizacji); b) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków, podlegać będą uzgodnieniom konserwatorskim na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy (art. 4 nowelizacji); c) obiekty ujęte w gminnej ewidencji zabytków podlegać będą uzgodnieniom na etapie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę (art. 3 nowelizacji). Tak więc, w znowelizowanym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków zyskała w istocie status nienazwanej, tzn. niewymienionej w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prawnej formy ochrony zabytków (por. Komentarz do ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: Maksymilian Cherka; Patrycja Antoniak). W judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. W przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę, iż zaskarżona czynność nie wywołuje jeszcze takich skutków jak wpis do rejestru w gminnej ewidencji zabytków (związek z uprawnieniami ścisły), ale stanowi podstawę do ewentualnego wykonania karty gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i jej rejestru (związek z uprawnieniami pośredni), z tego względu, zdaniem Sądu, skargę należało merytorycznie rozpoznać - biorąc także pod uwagę treść art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającego zasadę prawa do sądu. A skoro tak, rolą Sądu była ocena czy poprzez dokonanie przez [...]WKZ zaskarżonej czynności doszło do naruszenia uprawnień strony skarżącej, czy też nie. W konsekwencji, po analizie przedmiotowej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że ujęcie w powyższym wykazie budynku przy ul. [...] w żadnej mierze nie dotyka jeszcze uprawnień strony skarżącej, a tym samym uprawnień tych nie narusza. Powyższe stanowisko Sąd wywiódł z faktu, iż prawomocna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r., wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zn.), a poprzedzająca ujęcie budynku w przedmiotowym wykazie nie tworzy jeszcze praw podmiotowych. Prawa te stworzy bowiem dopiero decyzja – pozwolenie na budowę lub rozbiórkę - wydawana w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 i 2 stanowi, że roboty budowlane (a więc i rozbiórkę – art. 3 pkt 7 prawa budowlanego) można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ponadto jak wynika z nowelizacji ustawy o ochronie zabytków (art. 8 ust. 3) do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. I to właśnie w tym postępowaniu dotyczącym indywidualnej sprawy będzie możliwość kwestionowania czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W konsekwencji, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż zaskarżona czynność [...]WKZ ingeruje w prawo własności, oraz w uprawnienia wynikające z przysługującego jej tytułu do gruntu. Skarżąca posiada prawomocną decyzję o warunkach zabudowy ustalającą warunki wyburzenia istniejącego budynku i wybudowania nowego budynku biurowego, nie oznacza to jednak, iż w takim stanie faktycznym sprawy, tj. w skutek ujęcia nieruchomości w przedmiotowym wykazie, zburzenie oraz zagospodarowanie działki zgodnie z warunkami decyzji, stało się w przyszłości niemożliwe. Spółka bowiem, może zaskarżoną czynność kwestionować w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na rozbiórkę i budowę, o czym Sąd wspominał wyżej. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił. ----------------------- 11