I OSK 2270/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 837/12 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 837/12, oddalił skargę R. S. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę C. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1737/2 o pow. 0,85 ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość spełnia warunki określone przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Odwołanie od powyższych decyzji wniósł R. S., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], umorzyła postępowanie odwoławcze w sprawie zakończonej decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że odwołujący się nie podał okoliczności, które wskazywałyby na jego uprawnienie do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez Wojewodę, że brak jest podstaw do uznania za zagadnienie wstępne rozstrzygania w tej materii. Od powyższej decyzji R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Gmina C. uzyskała zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości z naruszeniem prawa, w tym także przepisów karnych. Zdaniem skarżącego, zasiedzenie gruntu winno nastąpić na rzecz wnioskującej o nabycie gruntu w tym trybie Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C. Sprawa karna dotycząca tego zdarzenia jest w toku. Skarżący podał też, że będzie dochodził swoich praw poprzez wznowienie postępowania sądowego o zasiedzenie gruntu. Skarżący swój interes prawny wywodzi z tego, że na spornym gruncie jest posadowiony obiekt użytkowy, który wynajmuje od 1992 r. od ówczesnej Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C., z prawem jego pierwokupu. Obiekt ten przejęła od Spółdzielni, za zwolnienie z długu, Gmina C. Skarżący podał, że na nieruchomości tej poczynił nakłady, które nie zostały zwrócone i nie zostało zrealizowane jego prawo pierwokupu. Zbycie obiektu posadowionego na spornym gruncie przez Spółdzielnię nastąpiło bez zawiadomienia skarżącego jako najemcy i nie mógł on skorzystać z prawa pierwokupu najmowanego mienia. Skarżący uważa, że skomunalizowanie nieruchomości zagraża jego interesom, ponieważ Gmina C., jako nabywca obiektu, uchyla się od realizacji zobowiązań ciążących na Spółdzielni w stosunku do skarżącego. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie ustalił, iż R. S. jest jedynie najemcą jednego z lokali, ponieważ skarżący jest najemcą całego budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie. Skarżący podał też, że jest członkiem Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C., a więc jest współwłaścicielem całego jej majątku i także z tego faktu wywodzi swój interes prawny w postępowaniu komunalizacyjnym. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że skarżący może dochodzić swoich roszczeń o zwrot nakładów w postępowaniu przed sądem powszechnym. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że skarżący wynajmuje obiekt na spornym gruncie od 1992 r., a zatem nie ma uprawnień strony, ponieważ nie był najemcą w dniu 27 maja 1990 r. – w dacie istotnej z punktu widzenia komunalizacji nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. W piśmie z dnia 27 listopada 2012 r. R. S. podał, że na spornym gruncie nie jest od 1992 r., ale od 21 lipca 1981 r., ponieważ w tej dacie zawarł ze Spółdzielnią umowę o prowadzenie na warunkach zlecenia punktu sprzedaży detalicznej. Następnie, prawdopodobnie w 1983 r. skarżący zawarł ze Spółdzielnią umowę dzierżawy, która została przekształcona w umowę najmu w 1987 r., która w późniejszym czasie została uzupełniona aneksem dotyczącym prawa pierwokupu. Wobec tego warunek władania gruntem na dzień 27 maja 1990 r. zdaniem skarżącego został spełniony. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 13 maja 2013 r. skarżący wskazał, że Sąd Okręgowy w P. T. w zakończonej prawomocnie sprawie o zasiedzenie doręczył skarżącemu w 2013 r. odpis postanowienia oddalającego jego zażalenie na odmowę dopuszczenia R. S. do dalszego udziału w sprawie o zasiedzenie w charakterze uczestnika postępowania, co otwiera skarżącemu drogę do wniesienia do Sądu Najwyższego środka zaskarżenia, a także do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w prawomocnie zakończonej sprawie o zasiedzenie. Skarżący uważa, że w sprawie o komunalizację przedmiotowej nieruchomości istnieje podejrzenie działalności korupcyjnej ze strony instytucji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 837/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Zdaniem Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa trafnie wskazała w zaskarżonej decyzji, że w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Sąd podkreślił, że stanowisko w tym zakresie jest od lat ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd zwrócił uwagę, że ze zgromadzonych dowodów w sprawie wynika jedynie, iż skarżący od 1992 r. jest najemcą przedmiotowego obiektu, a zatem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Istniejące w tym dniu prawo najmu dawało skarżącemu jedynie interes faktyczny, który nie uprawniał do bycia stroną tego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego to, czy umowa najmu została zawarta przed dniem 27 maja 1990 r., czy po tej dacie. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący w dniu 1 września 1987 r. zawarł z Gminną Spółdzielnią Samopomoc Chłopska w C. umowę najmu obiektu handlowego położonego na działce nr 1737/2 na czas nieokreślony, to i tak nie byłby stroną postępowania komunalizacyjnego. Zdaniem Sądu, przekształcenia własnościowe jakie nastąpiły z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa, a Gminą C., ani nie wygaszały praw skarżącego, ani ich nie ograniczały, czy też nie uniemożliwiały mu korzystania z przysługujących mu praw (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1117/11). Zdaniem Sądu, interesu prawnego skarżącego w postępowaniu komunalizacyjnym nie można było też wywieść z prawa członkostwa przysługującego skarżącemu w Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C. Prawa członka Spółdzielni określone w Dziale III ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. Nr 30, poz. 210 ze zm.) przysługiwały mu względem Spółdzielni, ale w żaden sposób nie uprawniały do reprezentowania interesów Spółdzielni na zewnątrz jako odrębnej od Skarbu Państwa osoby prawnej. Interesu prawnego do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym nie kreowało – w ocenie Sądu – także to, że skarżący poniósł finansowe nakłady na przedmiotowy obiekt handlowy. Roszczenia o zwrot nakładów na jego rzecz mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Przedmiot postępowania komunalizacyjnego nie dotyczy tego zagadnienia. Sąd I instancji podkreślił, że interesu prawnego w tego rodzaju postępowaniu nie można było także wywieść – jak podnosił skarżący, z okoliczności faktycznych, podnoszonych przez skarżącego takich jak podejrzenie działań korupcyjnych ze strony władz publicznych, wieloletnia walka skarżącego o sprawiedliwość, pochłonięty na te działania czas i środki finansowe, a także stan zdrowia skarżącego. Wskazano, że jeżeli R. S. uważa, iż Gmina C., która nabyła przedmiotowy obiekt handlowy od Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C., nie wywiązuje się z zobowiązań względem skarżącego, jakie wcześniej miała Spółdzielnia, to winien podjąć odpowiednie kroki prawne, aby doprowadzić do wykonania zobowiązań wynikających z umowy najmu. Właściwą w tym zakresie drogą jest droga procesu cywilnego. Sąd ocenił, że skoro odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł podmiot niebędący stroną postępowania, to prawidłowo, zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia 13 maja 2013 r., w którym wskazywano na konieczność zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 k.p.a., Sąd stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał ocenę legalności decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] i wydanie w tej sprawie wyroku. Jeżeli natomiast okaże się, że na skutek zakończenia się postępowań karnych, postępowań cywilnych, w szczególności postępowania mającego podważyć orzeczenie o zasiedzeniu przedmiotowej nieruchomości, postępowań sądowoadministracyjnych i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wystąpią określone okoliczności faktyczno-prawne mające istotny wpływ na ocenę interesu prawnego najemcy w postępowaniu komunalizacyjnym, wówczas może wchodzić w grę uruchomienie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 837/12, skargę kasacyjną wniósł R. S., zastępowany przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przedmiotowa nieruchomość gruntowa, stanowiąca przedmiot komunalizacji, należała w dniu 27 maja 1990 r. do Gminy C., b) art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przekształcenie własnościowe jakie nastąpiło z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa a Gminą C., nie godziły w prawa skarżącego, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a., w związku z art. 123 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skarżący od 1981 r. dzierżawił od Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w C. dwa lokale użytkowe położone na przedmiotowej nieruchomości, na lokale poczynił nakłady konieczne znacznej wartości, miał przyrzeczone prawo pierwokupu. Zdaniem skarżącego, w sprawie o zasiedzenie Sąd Rejonowy w P. T. (sygn. akt I Ns 1475/03) postanowieniem z dnia 27 października 2004 r. (prawomocne) nieprawidłowo stwierdził zasiedzenie na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji stwierdzono na rzecz Gminy komunalizację, chociaż wystąpiły przeszkody natury formalnej, które powinny skutkować odmową komunalizacji. Przedmiotowe mienie nie należało w dniu 27 maja 1990 r. do Gminy C., bowiem Spółdzielnia była posiadaczem samoistnym. Podniesiono, że w sprawie został naruszony art. 28 k.p.a. Skarżący złożył wniosek o dopuszczenie go do postępowania administracyjnego, uprawdopodobniając swój interes prawny. Organ nie wydał postanowienia, jedynie pismem powiadomił skarżącego, że nie może być stroną postępowania. Zdaniem skarżącego brak możliwości wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu osób fizycznych, a tym samym brak możliwości poddania kontroli decyzji organów w drodze zażalenia świadczy o niekonstytucyjności art. 28 k.p.a. Podniesiono, że chociaż funkcjonuje art. 123 k.p.a., to jednak nie przewidziano możliwości odwołania od niekonstytucyjnego postanowienia. Organ odwoławczy w takich sytuacjach "z automatu" umarza postępowanie odwołwcze, co jest niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność czy organy, a następnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznały, że R. S., który jak wynika z przedstawionych dowodów od 1992 r. jest najemcą obiektu użytkowego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1732/2 o pow. 0,85 ha, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], położonej w C. nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego tej nieruchomości. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę C. własności opisanej wyżej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeśli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Jak słusznie stwierdzono w sprawie, odwołując się do ugruntowanego stanowiska w tym względzie wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel i właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja, której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności, nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Jak prawidłowo wywiódł Sąd I instancji z powołanego przez skarżącego przepisu art. 21 ust. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wynikają jego uprawnienia do występowania w charakterze strony postępowania komunalizacyjnego. Sąd szczegółowo rozważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszelkie wskazywane przez R. S. okoliczności i słusznie uznał, że świadczą one wyłącznie o jego interesie faktycznym w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skoro skarżący nie wykazał, że przysługiwały mu uprawnienia do uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego w rozumieniu powołanej normy kodeksowej, to konsekwencją takiego stanu rzeczy musiało być umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl bowiem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, nr 4, poz. 119) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na postawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie jest więc także zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, stosownie zaś do art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Również ten przepis nie został w sprawie naruszony. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości rozstrzygania przez organ w trybie postanowienia w przedmiocie wniosku osoby fizycznej, która żąda dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego. Uwagi kierowane przez skarżącego do ustawodawcy, by kwestie te rozstrzygnięte zostały analogicznie jak w przypadku organizacji społecznych wykraczają poza zakres rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym. Skoro R. S. nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, to z oczywistych względów nieskuteczny pozostać także musiał zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.