I SA/Wa 372/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. B., A. B. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących M. B., A. B. i M. P. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku M. B., A. B. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. została wydana z naruszeniem prawa - utrzymało w mocy własną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że w dniu [...] marca 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. B., A. B. i M. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że sprawa z wniosku adw. R. N. reprezentującego M. R. została zainicjowana podaniem z dnia 28 grudnia 2005 r. (data wpływu 29 grudnia 2005 r.) i zarejestrowana pod nr [...]. Przedmiotem tego postępowania było stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [..] lipca 2006 r. nr [...], które to pismo znajduje się w aktach sprawy nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zwróciło się do adw. R. N. działającego jako pełnomocnik M. R. o uzupełnienie braków podania poprzez wykazanie interesu prawnego M. R., z uwagi na fakt, że z treści decyzji Prezydenta W. ustanawiającej użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości na rzecz innych osób [wynika], że M. R. zbyła swoje roszczenia w dniu 16 lutego 2000 r. W związku zaś z nieuzupełnieniem braków podania, Kolegium pismem z dnia 17 sierpnia 2006 r. nr [...] poinformowało adw. R. N., jako pełnomocnika M. R., o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że sprawa z wniosku adw. R. N. reprezentującego A. i M. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] została zarejestrowana pod nr [...]. Wiosek zawarty w treści pisma z dnia 7 września 2006 r. (data wpływu 11 września 2006 r.) o treści: "W imieniu moich mocodawców bardzo proszę o rozpatrzenie wniosku w sprawie [...]" zostało uznane jako żądanie A. i M. B. reprezentowanych przez adw. R. N. przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. nr [...]. Z ustaleń organu wynika, że zarówno zawiadomienie z dnia 15 grudnia 2006 r. o wszczęciu postępowania nadzorczego, jak również decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] zostały skierowane do adw. R. N., występującego w sprawie jako pełnomocnik A. i M. B.. Decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. [...] została doręczona M. P. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., sprawa o nr [...] zainicjonowana przez pełnomocnika reprezentującego interesy M. R. została pozostawiona bez rozpoznania, natomiast sprawa z wniosku A. i M. B. reprezentowanych przez adw. R. N. zarejestrowana pod nr [...] zakończyła się wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [..] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] Naczelnika Dzielnicy W. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę i analizując przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, iż kwestionowana decyzja [...] została wydana przez właściwy organ, a ponadto w sprawie brak jest podstaw do uznania ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie można również, ocenianemu w niniejszym postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięciu, stawiać zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Nie doszło do naruszenia zasady res iudicata - była to pierwsza decyzja w tej sprawie. Decyzja została skierowana do stron postępowania, nie była niewykonalna, nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w ww. w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6 i 7 artykułu 156 § 1 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: M. B., A. B. i M. P.; zarzucając naruszenie: (1) art. 64 § 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na merytorycznym rozpoznaniu wniosku złożonego przez osobę nieuprawnioną, pozostawionego uprzednio bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych podania; (2) art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i uznanie braku istnienia elementu bezprzedmiotowości postępowania pomimo złożenia wniosku inicjującego postępowanie administracyjne przez osobę nieuprawnioną; (3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej wadą prawną, która to wada uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie w obrocie prawnym; (4) art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej - - wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r. - w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 2. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1981 r. w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja naruszają przepisy prawa. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Art. 157 § 2 kpa stanowi zaś, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony (zasada skargowości) lub z urzędu (zasada oficjalności). Przepis ten wyznacza również granice skargowości przyjmując, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 kpa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), jej właściciel A.R. złożył w terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Właściciel nieruchomości A. R. zmarł przed rozpatrzeniem jego wniosku przez organ, a wszelkie prawa spadkowe na mocy testamentu przeszły na jego żonę M. R. Orzeczeniem z dnia [...] października 1953 r. odmówiono uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na wniosek M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] stwierdziło nieważność tego orzeczenia z powodu rażącego naruszenia prawa - art. 7 ust. 2 i 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., a M. R. w dniu [...] lutego 2000 r. umową zawartą w formie aktu notarialnego rep. [...] zbyła całe swoje prawa i roszczenia przysługujące do nieruchomości przy ul. [...] na rzecz M. B., A. B. i M. P. Zauważyć należy, że jeżeli M. R. swoje prawa i roszczenia do nieruchomości przy ul. [...] zbyła w dniu [...] lutego 2000 r. - to nie mogła od tej pory skutecznie wszcząć żadnej sprawy dotyczącej tej nieruchomości. Jeśli więc w chwili składania wniosku z dnia 28 grudnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. nr [...] o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] M. R. nie dysponowała już żadnym prawem do tej nieruchomości, to nie mogła skutecznie wszcząć tego postępowania. Podkreślenia wymaga, że wobec niedopełnienia żądanych przez organ czynności – wniosek M. R. pozostawiony został bez rozpoznania. Pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej w formie odpowiedniej adnotacji, że podanie to zawiera wadę określoną w art. 64 kpa, z powodu której stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. Tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2009, s. 296). Zdaniem Sądu, jeśli więc wniosek M. R. został pozostawiony bez rozpoznania, to nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w sprawie, i takiego skutku nie wywołał. Tylko żądanie strony nie dotknięte wadami może spowodować uruchomienie postępowania administracyjnego, które umożliwi załatwienie sprawy sprawy przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zgodnie z art. 104 § 1 kpa. Art. 63 § 2 kpa stanowi, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Jeśli więc bez rozpoznania pozostawiono wniosek M. R., to wniosek ten nie mógł zostać uznany za wniosek M. B., A. B. i M. P., nawet jeżeli w obu sytuacjach pełnomocnikiem był ten sam adwokat. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony, która może być reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, ale nie może być wszczęta na żądanie adwokata jako pełnomocnika strony, bowiem pełnomocnik nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Bez znaczenie zatem jest, że ten sam adwokat był pełnomocnikiem strony, której podanie pozostawiono bez rozpoznania (strona zbyła swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości), oraz osób, które te prawa nabyły. Podkreślić należy, iż w dniu składania wniosku, tj. w dniu 29 grudnia 2005 r. M. R. nie miała interesu prawnego do występowania z jakimkolwiek żądaniem odnośnie nieruchomości położonej przy ul. [...], bowiem całość jej praw i roszczeń została przeniesiona na inne osoby. Skoro następnie w wyniku żądania następców prawnych prawnych M. R. organ ocenił merytorycznie pierwotnie złożony wniosek, rejestrując co prawda sprawę pod nowym numerem, to oznacza, że rozstrzygnął podanie osoby nieuprawnionej, ale na rzecz osób będących stronami postępowania. Zdaniem Sądu, jeśli organ administracji publicznej pozostawi bez rozpoznania wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nie może - nadając mu inny numer sprawy - traktować jako nowego wniosku innych wnioskodawców wszczynającego postępowanie ich dotyczące, nawet jeśli osoby te są następcami prawnymi pierwotnego wnioskodawcy, skoro te osoby pierwotnego wniosku nie złożyły, a osoba, która go złożyła - nie mogła skutecznie wszcząć sprawy administracyjnej, bowiem już nie przysługiwały jej żadne prawa do tej nieruchomości. Wniosek pozostawiony przez organ bez rozpoznania nie może wszcząć żadnego postępowania administracyjnego, a strona może jedynie bronić się przed bezczynnością organu składając do organu wyższego stopnia zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa. 4. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone wnikliwie. Przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 kpa, nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, a w szczególności kto i kiedy skutecznie złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji, czyj wniosek został rozpoznany, i czy mógł zostać rozpoznany. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna Wobec niewystarczającego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przedwczesne było badanie przez Sąd pozostałych zarzutów skargi. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę rozważania Sądu. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.