VI SA/Wa 729/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej B. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K., prowadzącą NZOZ A. z siedzibą w [...]., od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie neurologia na terenie powiatu miasta [...], o kodzie postępowania numer [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie neurologia na terenie powiatu miasta [...], o kodzie postępowania nr [...]. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 528327,00 PLN na okres rozliczeniowy tj. od 1 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. Termin składania ofert w ogłoszeniu ustalono na dzień 30 września 2010 r. W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych 11 ofert. W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert. Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, że oferta strony zajęła 1 pozycję z łączną liczbą punktów oceny 83,333. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. W dniu [...] listopada 2010 r. oraz w dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, które zakończyły się podpisaniem protokołu rozbieżności co do liczby świadczeń. Kolejne negocjacje zostały wyznaczone na dzień [...] listopada 2010 r., skarżąca w nich nie uczestniczyła, z protokołu wynika, iż została telefonicznie powiadomiona o nowej propozycji Funduszu, na które nie wyraziła zgody i odmówiła przyjazdu w celu podpisania ostatecznego protokołu rozbieżności. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy, oferta skarżącej uzyskała 10 pozycję w tym rankingu, z zaznaczeniem, iż wynik negocjacji zakończył się podpisaniem protokołu końcowego z rozbieżnymi stanowiskami. Następnie strona złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert. Po jego rozpoznaniu Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że oferta skarżącej na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach nie została wybrana. Organ wskazał, iż komisja konkursowa przedstawiła oferentowi propozycję 4.638 punktów, a następnie 9.138 punktów podkreślając, iż ta ostatnia propozycja jest proporcjonalnie większa od propozycji złożonej oferentom zajmującym niższą pozycję w rankingu. Wskazał, iż oferent powiadomiony w dniu 26 listopada 2010 r. o propozycji odmówił dalszych negocjacji domagając się wyższej liczby punktów. Komisja miała wątpliwości dotyczące potencjału wykonawczego, czy jest w stanie zrealizować liczbę świadczeń, o którą zabiegał. Z posiadanych danych wynika, iż w okresie 10 miesięcy 2010 r. oferent wykonał 4.500 punktów, przy planie 3.900 punktów na rok. Organ wskazał ponadto, iż w ofercie skarżącej komisja konkursowa stwierdziła wewnętrzne sprzeczności, sugerujące podanie nieprawdy, kwalifikujące ofertę do odrzucenia, tj.: - na pytanie w ankiecie "Ile godzin w tygodniu pracuje poradnia/pracownia?" oferent udzielił odpowiedzi "Powyżej 48 godzin". Tymczasem czas pracy poradni wynosi 47 godzin tygodniowo, a czas pracy lekarzy 40 godzin tygodniowo. - na pytanie w ankiecie "Jakim wymiarze czasu pracy świadczeń udziela lekarz specjalista neurologii" oferent udzielił odpowiedzi "Czas pracy równy 100% czasu pracy wszystkich lekarzy w poradni". Jest to błędna odpowiedź gdyż oferent zatrudnia lekarzy, wśród których nie wszyscy są specjalistami, a jedynie posiadają I specjalizacji. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 22 grudnia 2010 r. B. K. (skarżąca) złożyła odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ew. o uchylenie decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez określenie w umowie liczby świadczeń na poziomie zaoferowanym w ofercie pierwotnej, względnie na poziomie wskazanym przez świadczeniobiorcę na etapie negocjacji. Zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 134 ust. 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez zaoferowanie świadczeniodawcy ilości punktów (świadczeń) nieproporcjonalnej do stopnia oceny spełnienia przez niego warunków udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu akcentując, iż komisja konkursowa przyznała jej najwyższą pozycję na liście rankingowej wśród 10 ofert, podniosła, że na etapie negocjacji zaoferowano jej jedynie 4.638 punktów, tj. mniej niż jedną dziesiątą puli świadczeń w okresie do 30 czerwca 2011 r., nie uwzględniając zasady oferowania świadczeń w ilości proporcjonalnej do pozycji na liście rankingowej. Odnosząc się do stwierdzenia organu, iż komisja konkursowa zaoferowała ostatecznie 9.138 punktów, wskazała, iż taka propozycja nie została nigdy wyraźnie złożona, na co wskazuje brak podpisu na protokole rozbieżności z taką ilością punktów. Zarzucając naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu podniosła, iż nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów a organ uznał określone okoliczności za udowodnione, nie wskazując na jakich dowodach opiera swoje twierdzenia i dlaczego uznała, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zajęła stanowisko odnośnie dwóch pytań i odpowiedzi na nich udzielonych, podnosząc m.in., iż lekarz posiadający tylko pierwszy stopień specjalizacji w innych postępowaniach traktowany jest jako specjalista. Odnosząc się do potencjału wykonawczego skarżąca podniosła, iż jest w stanie zrealizować liczbę świadczeń, o którą się ubiega, co wynika z posiadanego potencjału, niska ilość świadczeń w 2010 r. wynika wyłącznie ze zbyt niskiej wartości przyznanych punktów w porównaniu do jakości usług. Odwołanie, uznane początkowo za wniesione z uchybieniem terminu, zostało rozpatrzone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, który decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach, z których wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zasadami przeprowadzenia postępowania, które określa ustawa o świadczeniach są w szczególności: równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur. Prezes Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, określił warunki wymagane od świadczeniodawców, wymienił zarządzenia, mające zastosowanie do prowadzonego postępowania. Prezes NFZ stwierdził, iż [...] Odział NFZ był zobowiązany do przeprowadzenia analizy dostępności świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego z uwzględnieniem różnych potrzeb świadczniobiorców oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Dokonał analizy dostępności świadczeń przedmiotowego postępowania oraz analizy potencjału skarżącej i zaoferował jej ilość świadczeń, jaka jest potrzebna w celu zapewnienia dostępności i której wykonania można racjonalnie oczekiwać. Podkreślił, iż pierwotnie oferowaną liczbę 4.638 świadczeń, w trakcie negocjacji zwiększono do 9.168 świadczeń. Organ podkreślił, iż dalej idące zwiększenie mogłoby świadczyć o niegospodarności środków przeznaczonych na przedmiotowe postępowanie i mogłoby skutkować naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Organ podkreślił, że ocena oferty strony została dokonana według jednolitych zasad dla wszystkich świadczeniodawców. Ponadto kryteria oceny ofert, zasady punktowania, warunki wymagane od oferentów były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ocena ofert odbyła się z uwzględnieniem określonych kryteriów, które były jednakowe dla wszystkich oferentów. Wskazał, iż komisja konkursowa dokonuje wyboru ofert w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu. Zaznaczył, iż nie są brane pod uwagę oferty, odnośnie których strony nie osiągnęły zbieżnego stanowiska na etapie negocjacji dotyczących ilości i ceny świadczeń. Oferta skarżącej nie została wytypowana, gdyż strony nie osiągnęły zbieżnego stanowiska w sparwie postępowania i protokół nie został podpisany, Prezes NFZ wskazał ponadto, iż po zakończeniu postępowania skarżąca została poinfrmowana pismem z dnia 7 lutego 2011 r. o możliwości wglądu do dokumentów postępowania ale z którego to prawa nie skorzystała. Na powyższą decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że doszło do naruszenia art. 7, 8, 10 § 1, 73 § 1, 77 § 1, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. a także art. 134 ust. 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ustawy o świadczeniach oraz § 1 zarządzenia numer 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzieleniu świadczeń opieki zdrowotnej. Omawiając sformułowane zarzuty o charakterze formalnoprawnym skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie przeprowadziły weryfikacji postępowania konkursowego zgodnie z wymogami określonymi w k.p.a. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, podobnie jak poprzednio Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w zdecydowanej większości nie rozpatrzyli i nie ustosunkowali się do zarzutów skarżącej, sformułowanych przez nią w kolejnych odwołaniach. Niezależnie od powyższego organy obu instancji odmówiły udostępnienia skarżącej podstawowych danych tj. ofert podmiotów innych niż skarżąca, biorących udział w konkursie i zaproszonych do negocjacji w trybie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Poza tym dane ofertowe nie zostały choćby opisowo wskazane w obu decyzjach. Organy obu instancji nie przytoczyły ich w sposób kompleksowy i powiązany logicznie w uzasadnieniach wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Tymczasem dane ofertowe powinny być w pełni uwzględnione zarówno materialnie (poprzez ich wyczerpującą, całościową analizę) jak i formalnie (poprzez odpowiednie przytoczenie ich jako podstawy uzasadnienia aktów administracyjnych wydawanych przez Prezesa NFZ oraz Dyrektora NFZ. Tylko poprzez ich przytoczenie zaskarżone decyzje mogłyby być prawidłowo skontrolowane przez Sąd. Z chwilą złożenia przez skarżącą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu znalazły w sprawie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym te regulujące kwestię udostępnienia akt sprawy. W tym stanie rzeczy w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych dane ofertowe powinny być włączone do akt sprawy jako materiał dowodowy. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, należy stwierdzić, że treść rozstrzygnięcia i uzasadnienie zaskarżonej decyzji a także naruszenia w toku postępowania odwoławczego przesądzają o tym, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia: a) działając niezgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a tym samym nie uwzględnił słusznego interesu skarżącej, w szczególności zaś nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, b) działając niezgodnie z art. 80 k.p.a. nie dokonał oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego (gdyż pominął zarzuty i wnioski sformułowane przez skarżącą) czy wszelkie relewantne okoliczności sprawy zostały udowodnione, c) działając niezgodnie z art. 73 § 1 i art. 81 k.p.a. nie zapewnił skarżącej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym w szczególności uznał wskazane przez siebie w zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne za udowodnione bez uprzedniego zapewniania skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, pozbawiając ją dostępu do danych ofertowych, d) działając niezgodnie z art. 8 k.p.a. nie prowadził postępowania drugoinstancyjnego w sposób, który miałby budzić zaufanie skarżącej do władzy publicznej, e) działając niezgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. nie zawarł w zaskarżonej decyzji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które wyjaśniałoby w sposób wyczerpujący przyczyny wydanego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca podniosła, iż nawiązują one bezpośrednio do zarzutów przedstawionych w kolejno składanych przez nią odwołaniach. Według jej oceny, obszernie umotywowanej w skardze doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach przez to, że komisja zaoferowała większą ilość świadczeń konkurentom w sytuacji, gdy według wszelkiego prawdopodobieństwa, złożyli oni mniej korzystne oferty niż ona. Podkreśliła, iż wbrew twierdzeniom Prezesa NFZ, komisja konkursowa nigdy w sposób definitywny i wiążący nie zaproponowała skarżącej ilości świadczeń w ilości 9.168 punktów. Zarzuciła, iż sporządzono jednostronny protokół z propozycją 9.168 punktów, którą rzekomo miała odrzucić. Uzasadniając zarzut naruszenia zasady równego traktowania oraz zasady uczciwej konkurencji podniosła, iż drastycznie i całkowicie bezpodstawnie zmniejszono liczbę świadczeń zaoferowanych skarżącej, w rażącej dysproporcji do stopnia spełnienia przez nią kryteriów porównywania ofert podczas, gdy innym podmiotom przyznawano wielokrotnie wyższą ilość świadczeń oraz akceptowano oferty z wyższymi jednostkowymi cenami za punkt rozliczeniowy. Wymieniła w skardze te podmioty. Powołując się na dostępne informacje wskazała, iż niezależnie od rozstrzygnięcia, zawarto dodatkowe umowy na świadczenia w 2011 r. w [...], także z podmiotami, które albo w ogóle nie brały udziału w konkursie albo nie zostały w nim wybrane; wskazała w skardze te podmioty. Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów na potwierdzenie podniesionych w skardze zarzutów odnośnie naruszenia zasady nierównego traktowania oraz zasady uczciwej konkurencji, tj. zestawienia zawarcia umów dodatkowych, decyzji Dyrektora NFZ nr [...], decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o sygn. akt [...] oraz komunikatu Dyrektora [...] Oddziału NFZ z dnia [...] września 2011 r. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kwoty 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotnej stawki minimalnej uzasadniając ją zwiększonym nakładem pracy przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Nie podzielił żadnego z postawionych zarzutów. Na rozprawie skarżąca zaprzeczyła, iż stanowisko zawarte w uwagach do protokołu z dnia [...] listopada 2010 r. wyraziła osobiście, informując, iż nie ona odebrała telefon z NFZ. Oświadczyła ponadto, iż w dniu [...] listopada 2010 r. stawiła się na negocjacje ale nie przedstawiono jej do podpisu żadnego protokołu końcowego z negocjacji. W wyniku rozpatrzenia wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego w skardze, Sąd wydał na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. postanowienie, na podstawie którego oddalił wspomniany wniosek strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 p.p.s.a.,). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga B. K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] grudnia 2010 r. – naruszają przepisy prawa. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Narodowy Fundusz Zdrowia celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami co do zasady jest dwufazowe. Tym niemniej, konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 podkreślił, iż postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Podzielając ten pogląd przyjąć należy, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Zasady, o których mowa w cytowanym przepisie, to wynikające z art. 134 równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy). Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W części niejawnej komisja konkursowa może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie, ze skarżącą były prowadzone 3 tury negocjacji. Z dwóch pierwszych tur negocjacji protokoły końcowe zostały podpisane przez skarżącą. Jak wynika z protokołu końcowego z negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. nie doszło do zbieżności stanowisk. Protokół z negocjacji w dniu [...] listopada 2010 r. nie został podpisany przez skarżącą. Niejasne są okoliczności tej tury negocjacji, organ z jednej strony wskazuje, iż skarżąca o nowej propozycji NFZ (zwiększonej prawie dwukrotnie do poprzedniej) została powiadomiona telefonicznie lecz odmówiła przyjazdu do siedziby NFZ w celu podpisania protokołu rozbieżności, skarżąca temu zaprzecza podnosząc, iż nikt takiej propozycji jej nie składał, z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż brał pod uwagę potencjał skarżącej. Skarżąca stawiając zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, tj. zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz zasady prowadzenia postępowania konkursowego w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji uzasadniała go zaoferowaniem przez komisję konkursową większej ilości świadczeń konkurentom, bez uwzględnienia proporcjonalności ilości proponowanych świadczeń adekwatnie do pozycji na liście rankingowej. Organ nie odniósł się zupełnie do tego zarzutu, ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani nawet w odpowiedzi na skargę, Sąd został więc pozbawiony możliwości oceny legalności rozstrzygnięcia. Sąd jednocześnie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1458/10), iż w toku postępowania odwoławczego, wniesionego na podstawie art. 152 ustawy o świadczeniach bada się jedynie, czy nie zostały naruszone zasady postępowania, które spowodowały uszczerbek w interesie prawnym oferenta W konsekwencji Sąd stwierdził, iż organy nie zgromadziły należycie materiału dowodowego i nie odniosły się w sposób pełny do wszystkich przywołanych przez skarżącego dowodów i argumentów na okoliczność braku podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na niekorzyść skarżącej. Mając na względzie powyższe uznać należy, że Prezes NFZ z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 80 k.p.a. ustalił, że nie zachodziły podstawy do wyboru oferty strony skarżącej. Taka całościowa analiza jest konieczna, tym bardziej, jeśli zauważymy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, iż organy obu instancji zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Warto zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Negocjacje, które zdecydowały o wyborze podmiotów prowadzone, w ocenie Sądu, w mało przejrzysty sposób, pozwalają na uznanie, że organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 tej ustawy. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione są przekonywującej oceny, dlaczego oferta skarżącej nie została wybrana. Decyzje obu organów mają odmienne uzasadnienia, organ I instancji wskazał na wątpliwości co do potencjału wykonawczego skarżącej oraz wewnętrzne sprzeczności w ofercie sugerujące podanie nieprawdy, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, iż oferta skarżącej została odrzucona z powodu rozbieżności stanowisk w protokole końcowym z dnia [...] listopada 2010 r. Zachodzi zatem pytanie, dlaczego po tym dniu zaproponowano skarżącej znaczne powiększenie wartości świadczeń, skoro zdaniem organu już końcowy protokół z dnia [...] listopada 2010 r. wykluczył skarżącą z wyboru. Nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niewskazanie z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej, świadczą o naruszeniu przez organ wskazanych wyżej przepisów w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany jest także wyjaśnić, iż oddalając na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. wniosek dowodowy strony skarżącej, złożony w skardze i podtrzymany w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2012 r., działał na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (tak również: B. Dauter /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 257 i powołany tam wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia kierując się powyższą oceną wydanych rozstrzygnięć, dokona na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd uwzględnił wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł mając na uwadze treść § ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia.