IV SA/Po 356/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012r. sprawy ze skargi A. sp. k. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia do robót budowlanych, oddala skargę Podaniem z dnia [...] grudnia 2011 r. V. & P. Sp.k. (dalej inwestor, odwołujący albo skarżący) działając na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) zgłosił do Starosty Ś. (dalej Starosta albo organ I instancji) zamiar postawienia konstrukcji metalowej pod reklamę, w miejscowości G., gmina D., nr działki [...], określając termin rozpoczęcia robót na dzień [...] marca 2012 r. Długość konstrukcji reklamy została określona na [...] m, natomiast jej szerokość na [...] m. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r.) Starosta działając na podstawie art. 30 ust. 6 pr.bud. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zgłosił sprzeciw w sprawie opisanego powyżej zgłoszenia dotyczącego postawienia przez inwestora urządzenia reklamowego. Zdaniem organu I instancji, zgłoszone przez inwestora w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. roboty budowlane polegające na ustawieniu konstrukcji metalowej pod reklamę, wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującymi przepisami pr.bud., urządzenia reklamowe można podzielić na dwie grupy: wolnostojące trwale związane z gruntem wymienione jako budowle w art. 3 pkt. 3 pr.bud. oraz urządzenia reklamowe niezwiązane trwale z gruntem wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., którymi są zazwyczaj urządzenia lekkie, przenośne o małych gabarytach. Urządzenie reklamowe o gabarytach wskazanych w zgłoszeniu inwestora (część graficzna 30 m długości i wysokość całkowita 8 m) trudno zakwalifikować do urządzeń małogabarytowych i lekkich. Przyjmując, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem, istotne jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Wolnostojące urządzenia reklamowe trwale związane z gruntem zaliczane do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 nie zostały wymienione w art. 29 pr.bud. jako nie wymagające pozwolenia na budowę, a zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2012 r. inwestor wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę powyższej decyzji, tj. uznanie, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu w związku z dokonanym zgłoszeniem. Organowi I instancji odwołujący zarzucił naruszenie: 1) art. 77 kpa polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności polegające na braku ustalenia sposobu instalacji urządzenia reklamowego objętego zgłoszeniem, 2) przepisów pr.bud. polegające na nie zastosowaniu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., pomimo zaistnienia przesłanek do poprzestania na potrzebie zgłoszenia prac montażowych urządzenia reklamowego, 3) art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. polegające na wadliwej kwalifikacji urządzenia objętego zgłoszeniem, uzależnienie zwolnienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę od gabarytów urządzenia, 4) art. 30 pr.bud. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, tj. uznaniu, że do wykonania prac montażowych urządzenia reklamowego zgłoszonych przez odwołującego wymagane jest pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu odwołujący zauważył, że Starosta poprzestając jedynie na ustaleniu miejsca umieszczenia urządzenia reklamowego oraz jego wymiarów w ogóle nie poddał ocenie rodzaj prac jakie mają być podjęte w związku z instalacją urządzenia. Bez dokładnego wyjaśnienia rodzaju prac podjętych przy umieszczeniu urządzenia reklamowego nieuzasadnione jest stwierdzenie przez organ I instancji, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia należy uznać za obiekt wymagający uzyskania pozwolenie na budowę. Zdaniem odwołującego, organ I instancji nieprawidłowo wskazał, że gabaryty urządzenia reklamowego przesądzają o konieczności zakwalifikowania jego instalacji jako wymagającego uzyskanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyrażonego w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. od zasady obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię (a więc trwale związane z gruntem, które zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 pr.bud. można uznać za budowle), czy też są to tablice lub urządzenia reklamowe ustawione na konstrukcji naziemnej. Odwołujący podkreślił, że art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowań samej tablicy reklamowej. Organ I instancji poczynił rozważania odnośnie zagadnienia trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego bez bezpośredniego odniesienia do konstrukcji urządzenia reklamowego, które zainstalować ma zamiar odwołujący. O tym, czy zgłoszone urządzenie reklamowe należało zakwalifikować jako objęte działaniem art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. decyduje nie tylko ustalenie, czy odpowiada ono pojęciu "urządzenia reklamowego", ale też czy roboty związane z jego zamocowaniem odpowiadają pojęciu "instalacji". Organ I instancji nie poczynił takich ustaleń, ograniczając się stwierdzenia, że ustawienie konstrukcji metalowej pod reklamę wymaga pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] marca 2012 r.) Wojewoda W. (dalej Wojewoda albo organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Na podstawie złożonego przez inwestora do organu I instancji zgłoszenia z dnia [...] grudnia 2011 r., załączonej dokumentacji oraz wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda ustalił, że planuje on wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji nośnika reklamowego o wymiarach konstrukcji [...] m x [...] m, która ma być przykręcona do płyt drogowych, a całość ma być scalona ze sobą prętami metalowymi. Opis urządzenia reklamowego przestawiony przez inwestora w zgłoszeniu nie jest wiążący dla organu. Jeżeli w omawianej sprawie zamierzenie inwestycyjne określono jako nietrwale związane z gruntem, to nie przesądza to o tym, że jest to urządzenie, o którym stanowi art. 29 ust. 2 pkt. 6 pr.bud. Zgodnie z obowiązującymi przepisami pr.bud. urządzenia reklamowe można podzielić na dwie grupy: wolnostojące trwale związane z gruntem, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 pr.bud. oraz urządzenia reklamowe niezwiązane trwale z gruntem, wskazane w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., którymi są zazwyczaj urządzenie lekkie, przenośne o małych gabarytach. Urządzenie reklamowe wskazane w zgłoszeniu inwestora trudno zakwalifikować do urządzeń małogabarytowych i lekkich. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem danego urządzenia nie ma znaczenia czy urządzenie to posiada fundament i czy jest ono zagłębione w ziemi, a także czy posiada ono tzw. płytę fundamentową. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne przede wszystkim jest to, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Sprowadzałoby się to do konieczności zapewnienia urządzeniu reklamowemu stabilnej podstawy uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie pod wpływem niesprzyjających warunków atmosferycznych. O trwałym związaniu z gruntem urządzenia przesądza także to, czy jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zdaniem Wojewody, inwestycja planowana do realizacji przez odwołującego ma zostać oparta na konstrukcji wsporczej, której głównym elementem składowym jest metalowa konstrukcja karotwnicowa, zamocowana do płyt drogowych. Przedmiotowe urządzenie oparte będzie na stabilnej podstawie uniemożliwiającej łatwe jego przesunięcie, przeniesienie czy zniszczenie. Z tego też względu inwestycję tą należy zakwalifikować jako trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. Urządzenie reklamowe zgłoszone przez inwestora wnioskiem z dnia 29 grudnia 2011 r. jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud. i wyczerpuje tym samym definicję obiektu budowlanego. Realizacja przedmiotowej inwestycji ma wszelkie cechy budowy w myśl art. 3 ust. 6 pr.bud. Wobec powyższego uznać należy, że omawiana inwestycja, będąca budowlą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (dalej WSA) z dnia [...] kwietnia 2012 r. inwestor wniósł o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Organowi II instancji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. polegające na wadliwej interpretacji, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do urządzeń reklamowych niezwiązanych trwale z gruntem, którymi, zdaniem organu, są zazwyczaj urządzenia lekkie, przenośne o małych gabarytach, 2) art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. polegające na wadliwej kwalifikacji urządzenia objętego zgłoszeniem i uznanie, że jest urządzeniem trwale związanym z gruntem. Fakt trwałego związania obiektu z gruntem bądź brak takiego trwałego połączenia obiektu z gruntem nie przesądza o tym, czy wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też nie, 3) art. 10 kpa polegające na nie umożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ponadto skarżący wniósł o zbadanie, czy sprzeciw do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na montażu reklamy na działce o nr ewid. 42/13, w miejscowości G., został zgłoszony przez Starostę we właściwym terminie. W uzasadnieniu skarżący powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. podkreślił, że za nieprawidłowe należy uznać stanowisko, zgodnie z którym wielkość nośnika reklamowego oraz sposób jego osadzenia w gruncie powoduje, że nie powinien mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Ustawodawca nie uzależnił wyjątku wyrażonego w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. od zasady obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, ani od wielkości tablic i urządzeń reklamowych, ani też od tego, czy są to tablice lub urządzenia wkopane w ziemię. Poza tym sam sposób montażu instalacji reklamowej, kwestia trwałości posadowienia urządzenia na gruncie nie może przesądzać czy istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też takiego obowiązku nie ma. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji dokonały wadliwej interpretacji odnośnie zagadnienia trwałości związania z gruntem obiektu budowlanego bez bezpośredniego odniesienia do konstrukcji konkretnego, zgłoszonego urządzenia reklamowego. Art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych koniecznych do montażu samej tablicy reklamowej. Zdaniem odwołującego, organy obu instancji nie wykazały aby istniały przesłanki zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia czy innych utrudnień ze względu na wielkość konstrukcji czy rodzaj jej posadowienia. W przedmiotowym postępowaniu organy administracji wymagają uzyskania pozwolenia na budowę dla realizacji konstrukcji pod reklamę, jednak w oparciu o błędną ocenę rodzaju zgłoszonej inwestycji. Skarżący zarzucił ponadto, że nie umożliwiono Jemu wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Tymczasem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że Wojewoda naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej (k. 12-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowym była decyzja z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe, które zostały zainicjowane podaniem skarżącego z dnia [...] grudnia 2011 r., dotyczącym zgłoszenia robót budowlanych polegających na postawieniu konstrukcji metalowej pod reklamę w miejscowości G., gmina D., na działce o nr ewid. [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej, czy roboty budowlane polegające na zamiarze postawienia przez skarżącą urządzenia reklamowego wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia takiego zamiaru organowi I instancji. Zgodnie z ogólną zasadą o której stanowi art. 28 ust. 1 pr.bud., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29-31 pr.bud. Już z samej istoty wyjątku od ogólnej regulacji prawnej, wykładnia art. 29-31 pr.bud., w tym art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. nie może być dokonywana w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 3 pkt 7 pr.bud., robotami budowlanymi są roboty polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumieć stosownie do art. 3 pkt 6 pr.bud. wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy pr.bud. dotyczy więc jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud. (wyrok NSA z dnia 11.09.2008 r., II OSK 982/07, wyrok NSA z dnia 01.03.2012 r., II OSK 2558/10, baza orzeczeń NSA). Stosownie do art. 3 pkt 3 pr.bud. budowlą jest każdy obiekt budowlany nie będący jednocześnie budynkiem lub obiektem małej architektury. W dalszej części definicji budowli ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia tego rodzaju obiektów budowlanych, z czego należy wywnioskować, że stanowi ona kategorię wysoce zróżnicowaną. Budowlami są m. in. wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt budowlany fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie pozostaje na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (W. Piątek, w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 r., str. 32 oraz przywołane tam poglądy orzecznictwa). Innymi słowy to, że określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament taki, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji trafnie przyjęły, że konstrukcja metalowa mająca służyć jako urządzenie reklamowe, w stosunku do której strona dokonała zgłoszenia robót budowlanych pismem z dnia 29 grudnia 2011 r., wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego o tak znacznych gabarytach (30 metrów szerokości i 8 metrów długości konstrukcji reklamy) nie może zostać uznane za instalowanie urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud., a tym samym stanowić wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, przez dokonanie zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Trudno uznać przy tym, że tak duże oraz ciężkie urządzenie reklamowe nie miałoby w sposób trwały zostać powiązane z gruntem. Przeczyłyby temu wzgląd na konieczność zachowania stabilności obiektu budowlanego. Wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 pr.bud., na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę planowana tablica reklamowa to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w projekcie budowlanym, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą płyt drogowych, bloczków betonowych oraz metalowych prętów nie pozwala na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. Samo pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w pr.bud., ani wymienione wśród prac definiujących roboty budowlane. O "instalowaniu" stanowi również art. 29 ust. 2 pkt 14 i 15 pr.bud., w odniesieniu do krat i urządzeń na obiektach budowlanych. Można wobec tego przyjąć, że instalowanie urządzeń i tablic reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 pr.bud. odnosi się do elementów o mniejszych gabarytach i ciężarze, nie wymagających trwałego związania z gruntem. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawały również względy bezpieczeństwa, które oprócz wielkości oraz masy projektowanego obiektu budowlanego przesądzają o konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a pr.bud. obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa jego konstrukcji. Wymagania podstawowe w odniesieniu do obiektu budowlanego określonego w zgłoszeniu z dnia 29 grudnia 2011 r. powinny stanowić przedmiot rozważań organu I instancji w ramach postępowania mającego na celu wydanie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zamieszczonych w pisemnej skardze do WSA, z uwagi na powyżej przedstawioną wykładnię znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów pr.bud., Sąd uznał je za niezasadne. Organy obu instancji trafnie uznały, że urządzenie reklamowe, które zamierza wznieść skarżący jest na tyle duże oraz ciężkie, że musi zostać w sposób trwały związane z gruntem, zarówno ze względów bezpieczeństwa, jak i stabilności konstrukcji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, zdaniem Sądu zaniechanie powiadomienia skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miało wpływu na treść decyzji z dnia 19 marca 2012 r. Skarżąca nie wskazała bowiem okoliczności, których organ II instancji nie uwzględnił przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a których nie mogła podnieść z uwagi na brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Skarżąca w okresie toczącego się postępowania zajmowała takie same stanowisko odnośnie naruszenia przez organy obu instancji art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 pr.bud. Biorąc czynny udział zarówno w postępowaniu przed organem I, jak i II instancji, nie została ona ograniczona w przysługujących jej uprawnieniach strony. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. dz.U. 2012 r., poz. 270) oddalił skargę.