II GSK 996/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Z. G.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Go 1272/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Z. G. na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. o sygn. akt I SA/Go 1272/10 oddalił skargę Prokuratora Okręgowego w Z. G. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 18 maja 2010 r. nr[...] . Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 18 maja 2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G., po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w Z. G. od decyzji z dnia 14 czerwca 2006r. o objęciu K. K. ubezpieczeniami społecznymi, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia 14 czerwca 2006r. nr 1329/2006. Powyższa decyzja została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w Z. G. w dniu 19 maja 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. W dniu 28 maja 2010 r. Prokurator Okręgowy w Z. G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Sądu Okręgowego w Z. G. za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. G. w związku z czym organ rentowy przesłał akta sprawy Sądowi Okręgowemu w Z. G. Termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 2 czerwca 2010 r. Prawomocnym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010r. sygn. akt IVU 2141/10 Sąd Okręgowy w Z. G. przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organowi właściwemu w sprawie zaś akta sprawy przesłał do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Akta zostały przesłane Prezesowi ZUS w dniu 2 września 2010 r. Następnie Prezes ZUS przekazał sprawę do załatwienia Dyrektorowi Oddziału ZUS w Z. G. Postanowieniem z dnia 26 października 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 18 maja 2010 r. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że z odwołania Prokuratora bezspornie wynikało, iż zostało ono skierowane do Sądu Okręgowego w Z. G.. Zatem, to nie organ rentowy I instancji, ale Sąd zobowiązany był do zbadania swojej właściwości w sprawie stanowiącej przedmiot żądania. Organ natomiast prawidłowo, kierując się dyspozycją art. 133 kpa, przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu przez Prokuratora, czyli Sądowi Okręgowemu w Z. G. W ocenie Sądu I instancji konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. G. wynikała z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, jak również z dyspozycji art. 133 kpa. Podkreślić przy tym należy, że Prokurator w odwołaniu konsekwentnie podnosił, iż odwołanie od decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego należy do kompetencji sądu powszechnego. Wobec tego, organ I instancji prawidłowo postąpił przesyłając odwołanie wraz aktami sprawy Sądowi Okręgowemu. Sąd Okręgowy natomiast stwierdził swą niewłaściwość rzeczową i prawomocnym postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2010 r. przekazał sprawę Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. jako organowi właściwemu w sprawie, co nastąpiło już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 18 maja 2010r. W ocenie Sądu I instancji Prokurator Okręgowy pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu z dnia 18 maja 2010 r. mylnie skierował odwołanie od w/w decyzji, tym samym uchybił ustawowemu terminowi wynikającemu z treści art. 129 § 2 kpa. Zasadnie zatem Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. G. na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od w/w decyzji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Sądu I instancji Prokurator Okręgowy w Z. G. zarzucił naruszenie : 1.przepisów postępowania tj. art. 145 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez Dyrektora ZUS Oddział w Z. G., działającego z upoważnienia Prezesa ZUS, przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 129 § 1 i 2, art. 133 w z. z art. 127 § 2 i art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 134 k.p.a. oraz 2. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia orzeczenia w sposób, który powoduje jego wewnętrzną rozbieżność i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek , jakimi kierował się Sąd I instancji ferując zaskarżone orzeczenie, dokonując oceny pod względem zgodności z prawem postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym , w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z wymienionych powodów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Ocena zarzutów skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia miejsca przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej w systematyce k.p.a. Wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. umieszczone są w Rozdziale 10 – "Odwołania", który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – "Postępowanie". W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – "Wszczęcie postępowania", gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a., który w ocenie Sądu I instancji miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi, co zostanie omówione niżej. Jak wynika to z wyżej poczynionych uwag, postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 k.p.a.). Nie może więc budzić wątpliwości to, że interpretacja przepisów szczegółowych, regulujących postępowanie przed organami drugiej instancji, powinna uwzględniać zarówno ustawowo – wprost i jednoznacznie – określone odrębności tego postępowania w odniesieniu do postępowania przed organami pierwszej instancji, jak i musi pozostawać w zgodzie z zasadami tego postępowania, wynikającymi z przyjętego modelu postępowania odwoławczego – efektywnego, a jednocześnie prostego i zrozumiałego dla stron. W tak więc zakreślonych granicach normatywnych sprawy dokonać należy interpretacji tych przepisów postępowania, których naruszenie wskazuje autor skargi kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 129 § 1 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, przy czym przepis art. 129 § 2 k.p.a. stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie zaś z przepisem art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 k.p.a.), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 3 k.p.a., w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia – w rozumieniu k.p.a. – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ I instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w Z. G. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a., co przesądza o zasadności skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 133 k.p.a. podnieść należy, że pogląd Sądu I instancji, jakoby organ prawidłowo, kierując się dyspozycją tego przepisu, przesłał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu wskazanemu w odwołaniu – Sądowi Okręgowemu w Z. G., nie zasługuje na aprobatę. Jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w ocenie Sądu I instancji, konieczność przekazania odwołania do Sądu Okręgowego w Z. G. miała wynikać z samego faktu jego skierowana do tegoż Sądu, jak również z dyspozycji art. 133 k.p.a. Powyższa argumentacja pozostaje w sprzeczności z treścią normy prawnej zawartej w art. 133 k.p.a., której rekonstrukcja, przy zastosowaniu podstawowej metody wykładni, a więc wykładni językowej, pozwala na uzyskanie jednoznacznego rezultatu. Jak bowiem wynika z analizowanego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, a więc organowi, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. Zupełnie inną kwestią jest to, czy strona postępowania prawidłowo określiła w odwołaniu organ odwoławczy, skoro według zasad ogólnych k.p.a. ustalenie właściwego organu drugiej instancji, którym jest organ wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.), następuje według przepisów kodeksu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada ta wiąże organy administracji publicznej, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę rozpoznając skargę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji rozstrzygnie sprawę biorąc pod uwagę powyższe wskazania, uwzględniając przy tym skutki prawne wynikające z prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w Z. G. z dnia 5 czerwca 2010 r. (sygn. akt IV U 2141/10). Ta ostatnia okoliczność wiąże się z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2011 r. (sygn. akt I UZP 3/10, OSNP 2011, nr 17-18, poz. 233), że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte przez Sąd Najwyższy we wskazanej uchwale, zauważając jednak, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. jego akceptacja nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym poddaje się kontroli, co zostało szeroko omówione wyżej. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.