III SA/Wr 97/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia NSA Józef Kremis Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie. Zarząd Województwa D., postanowieniem nr [...] z dnia [...]r., pozytywnie zaopiniował cofnięcie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej udzielonej A Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: strona skarżąca). Powyższa opinia została wydana na wniosek Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] r. Postanowienie z dnia [...] r. zostało wydane na podstawie art. 106 § 1 K.p.a., w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm.). Organ pierwszej instancji - na podstawie art. 126, w związku z art. 107 § 4 K.p.a. - odstąpił od uzasadnienia postanowienia. W zażaleniu na opisane rozstrzygnięcie strona skarżąca wniosła o jego uchylenie, zarzucając brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. Spółka wskazała, że " ...broniąc swoich pozycji prawnych musi znać treść zarzutów, jakie - w ocenie Zarządu Województwa - przesądziły o pozytywnej ocenie wniosku Prezesa URE. Zarząd Województwa nie dysponuje wiedzą faktyczną o stanie sprawy, gdyż nie jest organem właściwym w sprawie, której opinia dotyczy. (...) Nie wiemy, na jakiej podstawie Zarząd Województwa uznał, że nie ma szans na uzyskanie przez nas pozwolenia wodnoprawnego (...)". Kolegium - postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) - uchyliło w całości zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Uzasadniając wskazano, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, w sprawach, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 5 tego artykułu, z wyjątkiem spraw wymienionych w art. 32 ust. 1 pkt 4 i ust. 5, niezbędna jest opinia właściwego miejscowo zarządu województwa. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki musi zatem zwrócić się o zajęcie stanowiska (w tych przypadkach - wyrażanego w randze opinii) do właściwego miejscowo zarządu województwa, m.in., w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji (art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne). Opinia ta nie jest wiążąca dla organu załatwiającego sprawę. Wyrażenie opinii następuje w trybie art. 106 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 106 § 1 K.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez organ je wyrażający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (art. 106 § 5 K.p.a.). Dalej Kolegium zauważyło, że nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii, o jakiej mowa w art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania, jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii (art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne). Termin ten jest terminem materialnoprawnym. Jego upływ powoduje utratę kompetencji zarządu województwa do wyrażenia opinii. Jest to więc regulacja dopuszczająca wykorzystanie konstrukcji administrowania poprzez tzw. milczenie administracji (stanowiące swoistą formę działania organu administracji publicznej, za pomocą której organ ten może wyrażać - milcząco - swoją wolę). W konsekwencji niewydanie w określonym przez prawo terminie przedmiotowego postanowienia sprawia, iż w obrocie prawnym konstytuuje się skutek w postaci funkcjonowania pozytywnej opinii (z mocy prawa). Następnie podniesiono w uzasadnieniu, że na podstawie art. 126, w związku z art. 107 § 4 K.p.a. - organ administracji publicznej może - co do zasady - odstąpić od uzasadnienia postanowienia, gdy uwzględnia ono w całości żądanie strony. Nie ulega więc wątpliwości, zdaniem Kolegium, że skorzystanie z tego rodzaju kodeksowej możliwości musi - przede wszystkim - być legitymowane prawidłowo lokalizowanym odniesieniem podmiotowym. Bezspornie bowiem warunkiem sine qua non odstąpienia od uzasadnienia aktu administracyjnego jest powołanie się na fakt całkowitego uwzględnienia żądania złożonego w danym przypadku przez stronę. W konsekwencji, tego rodzaju rozwiązanie może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy organ - przede wszystkim - prawidłowo zidentyfikuje stronę w rozumieniu art. 107 § 4 K.p.a. (w związku z art. 28 K.p.a.). W tym kontekście Kolegium podkreśliło, że stroną postępowania zakończonego w pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r. jest ten sam administrowany co w postępowaniu w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej udzielonej –strona skarżąca - a nie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. W konsekwencji organ pierwszej instancji odstępując od uzasadnienia postanowienia z dnia [...] r., w sposób rażący naruszył art. 126, w związku z art. 107 § 4 K.p.a., ponieważ niewątpliwie nie można stwierdzić, że uwzględnia ono w całości żądanie strony. Powołując się na orzecznictwo i stanowisko literatury przedmiotu, wskazano, że uzasadnienie postanowienia, na które służy zażalenie, stanowi jego integralną część (art. 124 § 2 K.p.a.) i ma na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Strona ma prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, bowiem w przeciwnym wypadku nie ma ona możliwości obrony swoich interesów przed organem wyższego stopnia, jak i przed sądem administracyjnym. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż w sprawie znalazł już zastosowanie mechanizm milczenia administracji, wskazywany w art. 23 ust. 4 Prawa energetycznego. W sprawie upłynął już bowiem czternastodniowy termin do wyrażenia opinii - na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne - przez Zarząd Województwa D. W tych okolicznościach Kolegium uchyliło postanowienie z dnia [...] r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości, gdyż – w ocenie organu - dalsze procedowanie w tej sprawie nie jest już możliwe. Zdaniem Kolegium w obrocie prawnym obowiązuje skutek w postaci pozytywnego zaopiniowania, do którego w tym przypadku doszło z mocy prawa. Na powyższe rozstrzygniecie strona skarżąca wnosiła skargę do WSA we W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 144 K.p.a., polegające na umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy nie było ku temu przesłanek. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie postanowienia Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kolegium. W uzasadnieniu skargi wskazano: "nie jest zrozumiała końcowa konkluzja organu że sprawa stała się bezprzedmiotowa z uwagi na przepis art. 23 ust.4 ustawy - Prawo energetyczne. Przewidziana tam sytuacja nie zaistniała, gdyż milczenie organu nie miało miejsca. Wydanie wadliwego postanowienia nie może prowadzić do przyjęcia wniosku, że wydano w trybie milczącym pozytywną opinię. Rozumowanie takie oznacza obchodzenie prawa i jest niedopuszczalne w państwie prawa". W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślono w odpowiedzi, że upływ terminu materialnoprawnego, o którym mowa w art. 23 ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne, powoduje niemożność przekazania przez organ wyższego stopnia sprawy do ponownego rozpatrzenia zarządowi województwa. Zarząd województwa obowiązany jest bowiem przedstawić przedmiotową opinię w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania i termin na jej wyrażenie jest temu organowi dany raz. Inna interpretacja prowadziłaby w istocie do przywrócenia zarządowi województwa terminu materialnoprawnego do przedstawienia opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym również na postanowienie wydawane przez organy administracji publicznej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Mając na względzie przywołane regulacje prawne należało przyjąć, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie obarczone jest wadą, powodująca konieczność jego wyeliminowania z obrotu oprawnego. Postanowienie Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Urzędu Regulacji Energetyki reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i polityką energetyczną państwa, zmierzając do równoważenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii. Do zakresu działania Prezesa URE należy m.in. udzielanie i cofanie koncesji. W sprawach tych (...) niezbędna jest opinia właściwego miejscowo zarządu województwa. Nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania, jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii. Opinię o której powyżej, właściwy zarząd województwa wydaje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie do samorządowego kolegium odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie, po rozpoznaniu zażalenia strony, SKO uznając wydane postanowienia za nieprawidłowe, uchyliło rozstrzygnięcie i umorzyło postępowanie w sprawie. U podstaw takiego orzeczenia legł pogląd, ze termin 14- dniowy, przewidziany dla wydania opinii upłynął, a w związku z tym, że jest to termin prawa materialnego, nie podlega on przywróceniu i ponowna opinia nie może zostać wydana. Kierując się dyspozycją przywołanego powyżej przepisu art. 23 ust. 4, Kolegium przyjęło, że wniosek Prezesa URE, zaopiniowany został pozytywnie. Tymczasem, nie rozstrzygając materialnoprawnego charakteru terminu do wydania opinii, podkreślić należy, że w badanej sprawie nie doszło do jego uchybienia, zatem kwestia ewentualnego przywrócenia terminu, nie powinna być w ogóle przedmiotem rozważania organu odwoławczego. Zarząd Województwa wydał bowiem opinię, w przewidzianej prawem formie postanowienia, z zachowaniem ustawowego terminu. Trafnie jednak Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie obarczone zostało wadami, powodującymi konieczność jego uchylenia. Jednakże poddanie orzeczenia weryfikacji instancyjnej, nie spowodowało – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym do Sądu rozstrzygnięciu – ziszczenia się sytuacji przewidzianej w art. 23 ust. 4 Prawa energetycznego (nieprzedstawienie opinii). W sprawie opinia została przedstawiona w ustawowym terminie. Przedstawiona przez organ samorządu terytorialnego opinia, na ogólnych zasadach procedury administracyjnej, podlega możliwości weryfikowania jej w administracyjnym toku instancji. Skorzystanie z tego prawa przez zainteresowane strony, nie może powodować sytuacji, że przewidziana przez ustawodawcę kontrola administracyjna będzie w istocie bezcelowa, ponieważ zawsze w przypadku jej uruchomienia, dojdzie na przekroczenia 14 - dniowego terminu, a w efekcie do umarzania wszystkich wszczętych postępowań kontrolnych. W rozpoznawanej sprawie, postanowienie zawierające stanowisko Zarządu Województwa zostało wydane w terminie, nie było zatem podstaw do przyjmowania, że ziścił się warunek nieprzedstawienia opinii i przyjęcia w konsekwencji milczenia organu administracji jako pozytywnej opinii. Tym samym, nieprawidłowe było rozstrzygnięcie Kolegium w zakresie umorzenia postępowania, bowiem uznając postanowienie za wadliwe, organ ten winien był przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ administracji przepisów, które – z oczywistych powodów – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.