II SA/Wa 850/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej, , Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. t.j. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił J. W. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] orzekającej o utracie przez J. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] września 2006 r. oraz o utracie prawa do dodatku szkoleniowego z dniem [...] września 2006 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Prezydent Miasta W. pozbawił J. W. z dniem [...] stycznia 2006 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do dodatku szkoleniowego z powodu przerwania z własnej winy szkolenia. Od powyższej decyzji zainteresowany nie wniósł odwołania. Następnie pismem z dnia [...] maja 2011 r. J. W. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Po rozpatrzeniu ww. wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. Dalej pismem z dnia [...] września 2011 r. J. W. wystąpił do Wojewody [...] m.in. "o przywrócenie możliwości odwołania się od decyzji nr [...] z dnia [...] 06.2011 r., gdyż kolejny raz Poczta [...] nie pozostawiła mi awizo". W piśmie z dnia [...] października 2011 r. J. W. stwierdził, że nie zgadza się z decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. i prosi o jej unieważnienie z powodu rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organu do sprecyzowania treści żądania, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. zainteresowany złożył skargę dołączając kopię pisma z dnia [...] listopada 2011 r. złożonego osobiście w Kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego i stanowiącego odpowiedź na ww. wezwanie organu. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że pismo J. W. z dnia [...] listopada 2011 r. zaadresowane do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departamentu Rynku Pracy złożone zostało osobiście przez zainteresowanego w Kancelarii Ogólnej [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu [...] listopada 2011 r. Powyższe pismo potraktowane zostało jako przekazane do wiadomości Urzędu Wojewódzkiego. Następnie, w dniu [...] stycznia 2012 r. ww. pismo wraz z aktami sprawy zostało przekazane do Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Z pisma z dnia [...] listopada 2011 r. wynikało, że J. W. wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., wskazując, iż nie mógł odwołać się od ww. decyzji, ponieważ nie wiedział, że została ona przesłana na adres do korespondencji. Z uwagi na powyższe organ wystąpił do Urzędu Pocztowego z prośbą o wyjaśnienie, czy i kiedy awizowana była przesyłka zawierająca wyżej wymienioną decyzję oraz czy możliwa jest sytuacja, że nie pozostawiono awizo. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Poczta Polska S.A. poinformowała, że przedmiotowa przesyłka nadeszła do Urzędu Pocztowego [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Tego samego dnia została zaawizowana do odbioru, a zawiadomienie o nadejściu przesyłki zostało umieszczone w skrytce pocztowej nr [...]. Jak ustalono, zawiadomienie powtórne informujące o terminie ostatecznego zalegania przedmiotowej przesyłki w Urzędzie Pocztowym zostało umieszczone w skrytce pocztowej J. W. w dniu [...] lipca 2011r. W dalszej części uzasadnienia postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. organ podniósł, iż w sprawie bezspornym jest, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została doręczona na wskazany przez zainteresowanego adres do korespondencji: Urząd Pocztowy [...], skrytka [...]. Konsekwencją wskazania przez stronę ww. adresu do doręczeń było to, iż doręczenia pism do niego adresowanych mogły nastąpić w urzędzie pocztowym, w którym korzystał on ze skrytki pocztowej. Urząd pocztowy nie jest natomiast w stanie stwierdzić, jakie okoliczności spowodowały, że J. W. nie odebrał przesyłki poleconej. Zdaniem organu, działania strony nie sposób ocenić jako spełniającego standardy dołożenia należytej staranności, bowiem J. W. wiedząc, że toczy się z jego wniosku sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r. powinien z odpowiednią częstotliwością sprawdzać skrytkę pocztową. Wskazane postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] lutego 2012 r. W pismach nadanych do organu pocztą elektroniczną w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący podniósł, że niezrozumiałym dla niego jest postępowanie organu naruszające jego prawa i prowadzace do wyrządzenia mu szkody. Wniósł o wskazanie podstaw prawnych twierdzń zawartych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r. Podkreślił, że sprawdzał swoją skrytkę co drugi dzień i nie znalazł zarówno pierwszego awizo jak i drugiego z informacją o tej przedmiotowej przesyłce. W następstwie powyższego organ pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych pism z dnia [...] lutego 2012 r., w terminie 7 dni, poprzez określenie, czy ww. pisma stanowią skargę na postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz do podpisania ww. pism lub opatrzenia ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] marca 2012 r. W dwóch pismach z dnia [...] marca 2012 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., nadanych do organu pocztą elektroniczną, skarżący wskazał na nieprawidłowości w działaniu organu wnosząc jednocześnie o potraktowanie ww. pisma integralnie jako całości z uprzednio przesłanym. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. organ ponownie wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych pism z dnia [...] marca 2012 r. oraz pisma z dnia [...] marca 2012 r., w terminie 7 dni, poprzez określenie, czy ww. pisma stanowią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lutego 2012 r. oraz do podpisania ww. pism lub opatrzenia ich bezpiecznym podpisem elektronicznym. Powyższe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe J. W. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nadanym do organu pocztą elektroniczną, oświadczył, że za pośrednictwem Urzędu Wojewódzkiego w W. przesłał dwa pisma z podpisem z dnia [...] marca 2012 r., które należy traktować jako zażalenie kierowane do Sądu Administracyjnego. Następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. J. W. skierował do Ministra Pracy i Polityki Społecznej pismo zatytułowane "Skarga na postanowienie [...]", celem przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc jednocześnie o przekazanie jego pism z dnia [...] i [...] marca 2012 r. do rozpoznania przez właściwy sąd administracyjny. W uzasadnieniu podkreślił, iż nie zgadza się z treścią postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r., gdyż jest ono niezgodne z prawdą, dowodami oraz przepisami Kodeksu cywilnego. Stwierdził również, że w karcie rejestracyjnej bezrobotnego z dnia [...] stycznia 2006 r., złożył oświadczenie woli zawierające również adres do korespondencji, które organ wbrew prawu podważa, manipulując przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., Nr 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia następuje w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. zostało wydane z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 i art. 44 k.p.a. Podstawowym warunkiem merytorycznego orzekania w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania jest wcześniejsze stwierdzenie, że do uchybienia terminu w ogóle doszło. Ten warunek w okolicznościach niniejszej sprawy nie został, zdaniem Sądu, spełniony. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 110 k.p.a. wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego następuje z chwilą jej prawidłowego doręczenia. Z kolei w myśl art. 127 § 1 w związku z art. 129 § 2 k.p.a., od dnia doręczenia decyzji stronie biegnie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Konieczną przesłanką rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania jest zatem skuteczne doręczenie decyzji stronie. Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Działu 1 k.p.a. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). W razie niemożności doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni licząc od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie zastępcze unormowane w ww. przepisie dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Przyjęcie fikcji prawnej doręczenia może zatem mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i z tego względu nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Zatem o tym fakcie musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na kopercie lub dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej nie zostało to jednak uczynione. Z akt sprawy wynika, że skarżący jako adres dla doręczeń wskazał numer skrytki pocztowej w Urzędzie Pocztowym [...]. Podzielić należy pogląd, że doręczenie pism za pośrednictwem skrytki pocztowej stanowi tryb doręczenia pism przez pocztę i skrytka taka może być wskazana jako adres do doręczeń (v. postanowienia NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II OZ 120/08 oraz z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II FZ 27/09, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej jednak sytuacji również muszą być spełnione wszystkie wymogi z art. 44 k.p.a., aby doręczenie zastępcze mogło być uznane za skuteczne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż przesyłka zawierająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nadeszła do Urzędu Pocztowego [...] w dniu [...] lipca 2011 r. Tego samego dnia została zaawizowana do odbioru, a zawiadomienie o nadejściu niniejszej przesyłki zostało umieszczone w skrytce pocztowej nr [...]. Zawiadomienie powtórne informujące o terminie ostatecznego zalegania przedmiotowej przesyłki w Urzędzie Pocztowym [...] zostało umieszczone w ww. skrytce pocztowej w dniu [...] lipca 2011 r. Powyższe twierdzenia nie znajdują jednak odzwierciedlenia w adnotacjach znajdujących się na kopercie zwierającej przedmiotową przesyłkę (na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jakichkolwiek adnotacji). Przede wszystkim, brak jest informacji o dokonaniu pierwszego awiza w dniu [...] lipca 2011 r., bowiem na kopercie znajduje się wyłącznie stempel Urzędu Pocztowego [...] bez jakiejkolwiek wzmianki o awizowaniu w tym dniu przesyłki i pozostawieniu we wskazanej skrytce pocztowej zawiadomienia o nadejściu przesyłki. Nadto, na kopercie znajduje się adnotacja "awizowano powtórnie [...] lipca 2011 r.", brak jest jednak informacji o pozostawieniu w skrytce pocztowej zawiadomienia o ostatecznym terminie odbioru przesyłki. W obu przypadkach brak jest też podpisu doręczyciela. Jak już wyżej wskazano, samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być dla organu wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Skoro z akt administracyjnych nie wynika, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce, nie można uznać, że przesyłka została skutecznie doręczona (v. wyroki NSA: z dnia 14 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1457/96 oraz z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 2871/00). Powyższej oceny nie zmieniają powołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnienia Poczty Polskiej z dnia [...] lutego 2012 r., skoro - jak wykazano powyżej - nie znajdują one potwierdzenia w aktach sprawy. Na marginesie zauważyć należy, że skarżący już w piśmie z dnia [...] września 2011r., zakwalifikowanym przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania podnosił, iż nie zna treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., oraz że przesyłka zawierająca tę decyzję nie została doręczona na adres do korespondencji (skrytka pocztowa [...]). W konkluzji Sąd stwierdza, iż wobec braku spełnienia wymogów z art. 44 k.p.a., organ orzekający nie miał podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. została skarżącemu prawidłowo doręczona, oraz że upłynął termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Z tego względu, orzekając merytorycznie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku właściwy organ doręczy skarżącemu decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., co umożliwi ewentualne wniesienie środka zaskarżenia na zasadzie art. 129 k.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.