II GSK 1141/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Wdowiak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 689/12 w sprawie ze skargi E. M. na informację M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu skargi E. M. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że E. M. zwrócił się do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej MJWPU) z wnioskiem o dofinansowanie realizacji projektu "Informacja i wiedza źródłem rozwoju i budowania przewagi konkurencyjnej firmy E. – E. M. poprzez wdrożenie innowacyjnego, zintegrowanego systemu zarządzania ERP z elementami CRM, wpływającego na rozwój społeczeństwa informacyjnego". Projekt został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego; Priorytet II – Przyspieszenie e-rozwoju Mazowsza; Działanie 2.3 – Technologie informacyjne i komunikacyjne dla MSP. Projekt otrzymał numer rejestracyjny [...]. Pismem z [...] listopada 2011 r. MJWPU poinformowała wnioskodawcę, iż złożony przez niego projekt nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej (ocena wykonalności). Wnioskodawca złożył protest, który został rozpatrzony pozytywnie pismem z 3 stycznia 2012 r. w zakresie Kryterium nr 1 i nr 2 część D karty oceny merytorycznej – Oceny wykonalności. Po ponownej ocenie, pismem z [...] lutego 2012 r. MJWPU poinformowała skarżącego, że złożony wniosek o dofinansowanie nie przeszedł pomyślnie pierwszego etapu oceny merytorycznej, gdyż nie spełnia Kryteriów 1 i 2. Pismem z 22 marca 2012 r. E. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na pismo MJWPU z [...] lutego 2012 r. wnosząc o jej uwzględnienie oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 30b ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) zwanej dalej u.z.p.p.r. i § 9 ust 2 pkt 1 lit. a/ oraz § 14 ust 2 pkt 1 "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013", przyjętej przez Zarząd Województwa Mazowieckiego uchwałą nr 2015/387/10 z 5 października 2010 r. (zwanej dalej: procedurą odwoławczą) poprzez brak rzetelnego uzasadnienia wyników oceny projektu; 2) art. 31 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz z § 9 ust. 2 w zw. z § 10 ust. 2 i § 18 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków oraz w związku z Regulaminem konkursu nr [...] poprzez brak rzetelnej i bezstronnej oceny projektu; 3) art. 30b ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. i § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Procedury odwoławczej poprzez utajnienie danych osobowych ekspertów uniemożliwiające zbadanie czy w rozpatrywaniu środka odwoławczego brały udział osoby podlegające wyłączeniu. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że prawo wedle którego oceniana jest legalność oceny projektu to przepisy u.z.p.p.r. oraz postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu sprowadza się do oceny zgodności postępowania MJWPU z: 1) ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) szczegółowym opisem priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013 stanowiącego załącznik do uchwały Nr 995/48/11 Zarządu Województwa Mazowieckiego z 30 maja 2011 r. (zwany dalej szczegółowym opisem priorytetów); 3) regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013 stanowiącego załącznik do uchwały Nr 89/4/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 14 grudnia 2010 r. (zwanej dalej regulaminem oceny); 4) procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007–2013 stanowiącego załącznik do uchwały Nr 2015/387/10 Zarządu Województwa Mazowieckiego z 5 października 2010 r. (zwaną dalej procedurą odwoławczą); 5) regulaminem konkursu nr [...] (konkurs zamknięty bez preselekcji). Stosownie do § 23 ust. 4 regulaminu oceny, ocena wykonalności jest "0/1/" i ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. W zakresie trybu konkursowego zamkniętego bez preselekcji, szczegółowy opis priorytetów w pkt 3 "ocena wykonalności, ocena strategiczna i ocena merytoryczna" stanowi, że pierwsza jest ocena wykonalności. Ocena wykonalności jest oceną "0/1". Ma potwierdzić, że projekty są wykonalne pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Uzyskanie oceny "0" w ramach któregokolwiek z kryteriów wyklucza projekt z dalszej oceny. Ekspert zobowiązany jest do szczegółowego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach oraz do wyczerpującego uzasadnienia końcowego sformułowanego w sposób jasny, przejrzysty i niepozostawiający wątpliwości co do wyniku oceny oraz prawidłowości i rzetelności jej przeprowadzenia (§ 24 ust. 3 i ust. 4 regulaminu oceny). Na podstawie § 24 ust. 8 regulaminu oceny kopie kart oceny merytorycznej, z zachowaniem zasad ochrony danych osobowych, przekazywane są wnioskodawcy wraz z pismem informującym o wyniku oceny. Jak zaznaczył Sąd powyższa regulacja nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku uzasadnienia stanowiska zajętego w przedmiocie projektu. Wynika to wprost z § 9 ust. 2 procedury odwoławczej, który stanowi, że w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymuje od MJWPU: 1) informację, która zawiera w szczególności: a) uzasadnienie negatywnej oceny projektu; b) pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny (...), 2) kserokopie kart oceny merytorycznej (karty nie są opatrzone nazwiskiem ekspertów oceniających wniosek). Na podstawie powyższych regulacji Sąd wyjaśnił, że wnioskodawca otrzymuje swego rodzaju podwójną ocenę wniosku. Pierwsza jest dokonana przez ekspertów i zamieszczona jest w kartach oceny merytorycznej (obejmuje ona całościową krytykę ocenianych kryteriów zarówno tych, które zostały ocenione pozytywnie, jak i negatywnie). Druga natomiast jest zamieszczona w informacji i obejmuje tylko ocenę negatywną. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że uzasadnienie zaskarżonej informacji nie może stanowić załączona do informacji karta oceny merytorycznej dokonana przez eksperta, bo ona jest podstawą do wyjaśnienia wnioskodawcy dlaczego kryteria – poprzez wskazanie podkryteriów niespełniających wymagań – nie zostały spełnione. Karty ekspertów są wyłącznie potwierdzeniem weryfikacji projektu przez eksperta, a nie dokumentem właściwej instytucji zawierającym informację o wynikach procedury odwoławczej. Karty ekspertów mogą być i stanowią dopełnienie rozstrzygnięcia organu, jednakże to rozstrzygnięcie organu, w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie stanowisko eksperta. Sąd zwrócił uwagę na § 26 ust. 3 regulaminu oceny merytorycznej, który stanowi, że w przypadku rozbieżności na etapie oceny wykonalności, gdy jeden z ekspertów ocenia pozytywnie a drugi negatywnie ("0", "1"), wniosek jest oceniany przez trzeciego wylosowanego eksperta. Ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca. W przedmiotowej sprawie projekt skarżącego pierwotnie został negatywnie oceniony przez dwóch ekspertów tylko w jednym kryterium, tj. Kryterium nr 1 "wykonalność finansowa". Z kolei w zakresie kryteriów nr 2 "efektywność projektu" i nr 3 "ocena poprawności dokumentacji technicznej i jej spójności z informacjami dot. projektu we wniosku aplikacyjnym" ocena ekspertów różniła się. Mianowicie jeden z ekspertów ocenił te dwa kryteria negatywnie, a drugi pozytywnie. Po rozpatrzeniu złożonego protestu MJWPU pismem z [...] stycznia 2012 r. poinformowała skarżącego, że protest został uwzględniony w zakresie kryteriów nr 1 i 2, a w zakresie kryterium nr 3 został oddalony, mimo że wbrew § 26 ust. 3 regulaminu oceny merytorycznej nie powołano dodatkowego, trzeciego eksperta. Powyższe jak stwierdził Sąd narusza § 26 ust. 3 regulaminu oceny merytorycznej. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego utajnienia danych osobowych ekspertów Sąd stwierdził, że jest on niezasadny i wskazał § 9 ust. 2 pkt 2 procedury odwoławczej oraz § 24 ust. 8 regulaminu oceny. Skarga kasacyjna Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.: 1) naruszenie przepisu art. 134 § 1 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art.1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegające na sprawowaniu niewłaściwej sądowej kontroli legalności działań administracji publicznej, 2) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo tego, że dokonana przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych ocena wniosku o dofinansowanie pt. "Informacja i wiedza źródłem rozwoju i budowania przewagi konkurencyjnej firmy E. – E. M. poprzez wdrożenie innowacyjnego, zintegrowanego systemu zarządzania ERP z elementami CRM, wpływającego na rozwój społeczeństwa informacyjnego", złożonego przez E. M. odpowiada prawu. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd niezasadnie wskazał na naruszenie § 26 ust. 3 Regulaminu bowiem nie zaistniała różnica zdań pomiędzy ocenami ekspertów, o której mowa w tym przepisie. Eksperci nie różnili się w ocenie wniosku w zakresie wykonalności lecz w zakresie poszczególnych kryteriów oceny wykonalności. Według stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej pismo uzasadniające negatywną ocenę wniosku nie musi powtarzać oceny dokonanej przez ekspertów gdyż prowadziłoby to do przewlekłości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nią orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie bowiem z art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw ale także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, ONSAiWSA, nr 5, poz. 101; B. Gruszczyński /w:/ B. Danuter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Taka sytuacja, w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego zaistniała w tej sprawie. Należy bowiem przyznać rację stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, że całkowita ocena merytoryczna wniosku składa się z dwóch etapów: oceny punktowej, w skład której wchodzi ocena strategiczna i merytoryczna, w ramach której można wyróżnić ocenę horyzontalną i merytoryczną szczegółową oraz ocenę wykonalności. Ocena wykonalności jest oceną 0/1 stosownie do § 24 ust. 4 Regulaminu. W karcie oceny merytorycznej ocena wykonalności została umieszczona w części D. Część ta uwzględnia potrzebę oceny projektu pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym i została podzielona na 4 rubryki zatytułowane: 1) wykonalność finansowa, 2) efektywność projektu, 3) dokumentacja techniczna zgodna z danymi podanymi we wniosku i przygotowana zgodnie z prawem polskim i unijnym, 4) wykonalność organizacyjna (kadrowa) techniczna i technologiczna. Z uwagi na powyższą konstrukcję części D karty oceny merytorycznej eksperci wypowiadają się w każdej z podkategorii oceny wykonalności. Jednakże ocena wykonalności jest jedna i wynika to z § 19 ust. 1 Regulaminu Rozbieżności, o której mowa w § 26 ust. 3 Regulaminu ma miejsce wówczas gdy występuje różnica ocen między dwoma ekspertami w zakresie oceny wykonalności nie zaś w zakresie poszczególnych kryteriów wykonalności. Postawiony zatem przez Sąd zarzut naruszenia § 26 ust. 3 Regulaminu przy ocenie wykonalności projektu jest niezasadny i zalecenie Sądu aby organ przy ponownej ocenie wniosku przede wszystkim powołał trzeciego eksperta do oceny Kryterium nr 3 jest pozbawione podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela natomiast stanowisko Sądu I instancji, że pomimo iż skarżącemu doręczane są kopie kart oceny merytorycznej organ nie jest zwolniony od obowiązku uzasadnienia stanowiska zajętego wobec projektu. Obowiązki organu w tym zakresie wynikają wprost z § 9 ust. 2 procedury odwoławczej, który nakazuje aby w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca otrzymał od MJWPU: 1) informację, która zawiera w szczególności: a) uzasadnienie negatywnej oceny projektu, b) pouczenie o możliwości złożenia protestu od wyników oceny (...), 2) kserokopie kart oceny merytorycznej. Z powołanego przepisu wynika, że kserokopie karty oceny merytorycznej nie zastępują uzasadnienia negatywnej oceny projektu i brak pełnego wyczerpującego uzasadnienia w tym zakresie należy ocenić jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Skrótowe uzasadnienie informacji nie znajduje usprawiedliwienia w potrzebie zapobiegania przewlekłości postępowania ani brakiem specjalistycznej wiedzy pracowników MJWPU, na które to okoliczności powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z podanych powyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.