I SA/Łd 742/12

Dnia 1 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Liceów Ogólnokształcących dla Dorosłych "A" Spółki cywilnej A. N., A. S. na pismo Zarządu Powiatu R. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 18 maja 2012 roku A Spółka cywilna A.N., A.S. wniosła skargę na pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń i wyjaśnień złożonych do protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w 2011 roku oraz zawierające wezwanie do zwrotu kwoty 17.090,08 zł, w terminie 21 dni, tytułem niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem dotacji, na konto Starostwa Powiatowego w R.. Strona skarżąca wskazując, że wnosi skargę na decyzję Zarządu Powiatu [...], podniosła zarzut naruszenia i błędnego zastosowania przez organ przepisów art. 90 ust. 3b i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w zakresie uznania za koszty bezpośrednie związane z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Z tych względów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej "decyzji". W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zarządu Powiatu [...] wniósł o jej odrzucenie na podstawie: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że sprawa podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny bądź ewentualnie na podstawie: - art. 58 § 2 p.p.s.a. z uwagi na brak zdolności procesowej skarżącego albo - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że skarga została wniesiona bez wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podniósł, że skarżącym w niniejszej sprawie jest spółka cywilna, a więc jednostka organizacyjna niewyposażona w osobowość prawną i pozbawiona zdolności procesowej. W związku z powyższym skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 2 p.p.s.a. jako złożona przez skarżącego pozbawionego zdolności sądowej procesowej. Ponadto zdaniem pełnomocnika, niezależnie od powyższego skarga powinna być odrzucona z uwagi na fakt, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują bowiem załatwienia spraw dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Dochodzenie zatem roszczeń o należną, lecz niewypłaconą, dotację odbywa się na drodze sądowej w postępowaniu cywilnym. Z art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika bowiem norma kreująca pomiędzy Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, właściwymi do wypłaty dotacji, a osobami prowadzącymi szkoły lub placówki niepubliczne, uprawnionymi do żądania ich otrzymania, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 k.c. Powołując się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06 (LEX nr 277299) oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 903/07, pełnomocnik stwierdził, że skoro w przepisach ustawy nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym. Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik organu podniósł, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie strona domaga się w istocie wypłacenia dotacji w określonej przez siebie wysokości, wyliczonej według przyjętych przez siebie zasad, kwestionując ustalenia zawarte w protokole kontroli. Skarga jest zatem żądaniem zapłaty, a spór dotyczy wysokości należnej dotacji. Ponadto uzasadniając odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. pełnomocnik wskazał, że skarga została wniesiona bez wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa. W konkluzji pełnomocnik organu podniósł, że w przypadku uznania, iż nie zachodzą wskazane powyżej podstawy do odrzucenia skargi, wnosi o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś do treści § 2 tego artykułu, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa(...). Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] informujące o rozpatrzeniu zastrzeżeń i wyjaśnień strony skarżącej złożonych do protokołu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w 2011 roku oraz zawierające wezwanie do zwrotu kwoty 17.090,08 zł, w terminie 21 dni, tytułem niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem dotacji, na konto Starostwa Powiatowego w R., które w skardze zostało nazwane przez stronę skarżącą "decyzją w sprawie zakwestionowania i nieuznania części wydatków z subwencji oświatowych w 2011 r. związanych z bezpośrednimi kosztami prowadzenia szkół w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". W pierwszej zatem kolejności należało ocenić, czy zaskarżone pismo jest aktem administracyjnym wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a w szczególności, czy jest ono decyzją administracyjną. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. jest akt administracyjny stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, opubl. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59). Ponadto za utrwalony uznaje się pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981, sygn. SA 1163/81, opubl. OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169). Jednocześnie za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki, takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 listopada 2011 r., I SA/Ol 663/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. i analogicznie w rozumieniu art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż nie zawiera ono minimum elementów, o których mowa w przywołanym przepisie, takich choćby jak rozstrzygnięcie o istocie sprawy, czy prawidłowe oznaczenie organu administracji. Jednocześnie lektura tego pisma dowodzi, że stanowi ono jedynie odpowiedź organu na pismo strony skarżącej z dnia [...] zawierające zastrzeżenia do protokołu z kontroli finansowo-merytorycznej w Liceum A w R., Uzupełniającym Liceum A w R. oraz Szkole Policealnej A w R., a zatem jest ono pismem dotyczącym sporu między organem dotującym a organem założycielskim co do zakwestionowania i nieuznania wydatków w ramach przyznanej dotacji w 2011 roku i w konsekwencji obowiązku ich zwrotu w kwocie 17.090,08 zł tytułem niewykorzystanej zgodnie z przeznaczeniem dotacji. Nie jest ono więc żadnym z aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 w pkt 1-3 p.p.s.a. Powyższe stwierdzenie, że pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nie jest żadnym z aktów administracyjnych (decyzją ani postanowieniem) wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., jest wystarczającą przyczyną odrzucenia skargi. Takie zakończenie sprawy będzie prawidłowe zarówno w sytuacji uznania, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jak i uznania, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wymienione w pkt 1-5 (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Przyjęcie pierwszego stanowiska oznacza, że spór o to, czy przyznana stronie skarżącej dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, powinien być rozstrzygnięty przed sądem powszechnym w postępowaniu procesowym uregulowanym przepisami k.p.c. Przyjęcie drugiego stanowiska oznacza, że spór taki może być rozpatrywany przez sąd administracyjny, ale dopiero wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym zostanie wydany akt podlegający kontroli tego sądu. Takim aktem, co stwierdzono wcześniej, nie jest pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...]. Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższych dylematów przede wszystkim należy stwierdzić, że uregulowania obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w skrócie: "ustawy o finansach publicznych", nie dają precyzyjnej odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób organ udzielający dotacji powinien dochodzić jej zwrotu w sytuacjach określonych w tej ustawie, a więc w razie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Sytuacja w tym zakresie była inna przed wejściem w życie tej ustawy, a więc przed 1 stycznia 2010 r., bowiem wcześniej z treści art. 190 w zw. z art. 145 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynikało, że w sprawie zwrotu dotacji wydawana jest decyzja administracyjna przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa, a organem odwoławczym jest samorządowe kolegium odwoławcze. W art. 252 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ustawodawca zdefiniował jedynie pojęcie dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, określił terminy zwrotu tych dotacji oraz dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, sposób obliczania części dotacji podlegającej zwrotowi oraz naliczanie odsetek od tej części. Kwestia sposobu dochodzenia zwrotu dotacji przez jednostkę samorządu terytorialnego nie jest uregulowana w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Z treści art. 90 ust. 4 tej ustawy wynika natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W załączonej do akt uchwale nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] określono tryb udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Z treści tej uchwały wynika tylko, że kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dokonuje kontrolujący upoważniony do tej czynności przez Zarząd Powiatu. Z przeprowadzonych czynności sporządza się protokół. Kontrolowany może wnieść do protokołu zastrzeżenia i wyjaśnienia. W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, nie jest dopuszczalna sytuacja polegająca na tym, że protokół kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu samorządu terytorialnego, sporządzony przez kontrolującego upoważnionego przez organ dotujący i stanowisko odpowiedniego organu jednostki samorządu terytorialnego będące odpowiedzią na ewentualne zastrzeżenia dotowanego do protokołu kontroli, miałyby definitywnie kończyć spór co do prawidłowości wykorzystania dotacji. Spór taki musi być w razie konieczności poddany kontroli organów sądowych, a więc sądu powszechnego bądź sądu administracyjnego. Ponadto w razie niezwrócenia dobrowolnego dotacji przez dotowanego, przy założeniu, że dotacja powinna zostać zwrócona, organ dotujący powinien mieć możliwość odzyskania należnej, podlegającej zwrotowi dotacji. Taka możliwość pojawi się wtedy, gdy organ będzie uprawniony do wydania aktu administracyjnego mogącego być podstawą przeprowadzenia egzekucji, w szczególności do wydania decyzji lub gdy spór co do obowiązku zwrotu dotacji będzie zakończony wyrokiem sądu powszechnego. Strona skarżąca w tej sprawie nie jest więc pozbawiona prawa do rozstrzygnięcia jej sporu z jednostką samorządową udzielającą dotacji przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odrzucenie skargi wniesionej na pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] nie oznacza braku kontroli sądowej w sporze o prawidłowość wykorzystania dotacji przez dotowanego i w konsekwencji o konieczność jej zwrotu. Oznacza jedynie, że wskazane wyżej pismo nie jest aktem, który podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd w tym postępowaniu nie przesądza, czy zaistniały spór o wykorzystanie przyznanej stronie skarżącej dotacji powinien być rozstrzygany przed sądem powszechnym, czy też przed sądem administracyjnym, jednakże ta druga droga byłaby możliwa w razie wydania przez odpowiedni organ administracji decyzji administracyjnej, do czego w tej sprawie nie doszło. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że w sytuacji braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę, do dochodzenia zwrotu dotacji właściwsza wydaje się droga cywilnoprawna w oparciu o przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia lub zwrotu świadczenia, niż droga administracyjnoprawna, zakładająca możliwość wydania decyzji określającej kwotę zwrotu dotacji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 23 listopada 2011 r., I SA/Ol 663/11, dostępny w bazie CBOSA). Należy jednak rozważyć, czy mimo braku jednoznacznie brzmiącego przepisu przewidującego obowiązek wydania przez określony organ decyzji administracyjnej określającej kwotę zwrotu dotacji, możliwość taka istnieje. Według Sądu mogą za tym przemawiać następujące argumenty: - dotacje dla szkół niepublicznych przyznawane na podstawie art. 90 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) mają charakter świadczeń publicznoprawnych. Z powołanej wyżej uchwały Zarządu Powiatu [...] nie wynika ponadto, aby dotacje były przyznawane na drodze zawierania umowy cywilnoprawnej pomiędzy dotowanym i dotujący. Skoro podstawą przyznania dotacji nie jest też decyzja, to należy przyjąć, że przyznanie i obliczenie dotacji ma charakter czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej. Stosunek prawny pomiędzy dotowanym i dotującym nie ma cech klasycznego stosunku cywilnoprawnego; - z treści art. 60 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności takie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Jednocześnie z treści art. 61 tej ustawy wynika, które organy są właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności wymienionych w art. 60, a więc m. in. do kwot dotacji podlegających zwrotowi; - w niektórych sytuacjach ustawodawca określił drogę dochodzenia zwrotu dotacji wskazując, że właściwe jest postępowanie przed sądem powszechnym. Uczynił tak w art. 220 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Jednakże sytuacja określona w tym przepisie jest różna od sytuacji określonej w art. 252 tej ustawy. Art. 220 dotyczy bowiem dotacji udzielanych na podstawie umowy pomiędzy dwiema równorzędnymi jednostkami samorządu terytorialnego. O ile więc wskazanie na drogę postępowania przed sądem powszechnym w razie sporu dwóch jednostek samorządu terytorialnego wydaje się w pełni uzasadnione i naturalne, to można zapytać, dlaczego ustawodawca wyraźnie tę drogę wskazał, a nie uczynił tego w odniesieniu do dochodzenia zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych, gdy sposób przyznania dotacji, jej charakter, wzajemna pozycja dotowanego i dotującego zdają się wskazywać na drogę postępowania administracyjnego; - w art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych dotyczącym zwrotu dotacji udzielonych z budżetu państwa przewidziana została forma decyzji. Sytuacja przewidziana w tym przepisie odpowiada sytuacji uregulowanej w art. 252 ustawy, a różnica dotyczy budżetu, z którego udzielono dotacji. Mając powyższe na uwadze, należy rozważyć, czy brak wyraźnego odesłania na drogę postępowania przed sądem powszechnym w zakresie dochodzenia zwrotu dotacji nie oznacza, że podmiot wymieniony w art. 61 ustawy o finansach publicznych ma prawo i obowiązek wydać decyzję o zwrocie dotacji. Jakkolwiek przepis ten określa właściwość organów do wydania decyzji, ale jednocześnie na podstawie art. 60 pkt 1 i art. 61 tej ustawy można wywodzić, że intencją ustawodawcy było to, aby wymieniony w przepisie organ wydawał decyzję o zwrocie takiej dotacji, która zwrotowi podlega, za wyjątkiem sytuacji uregulowanych w odrębnych przepisach (art. 220 ustawy o finansach publicznych) lub w innych ustawach. Ponadto można także rozważyć, czy zaskarżone pismo nie spełnia wymogów stawianych innym niż decyzja i postanowienie aktom z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W piśmiennictwie prawniczym wskazane w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty organów administracji publicznej charakteryzuje się jako: niemające charakteru decyzji lub postanowienia, podejmowane w sprawach indywidualnych, o charakterze publicznoprawny (tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana bowiem sądowej kontroli) oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 22 oraz postanowienie NSA z dnia 27 września 1996 r., I SA 1326/96, niepubl.). Oznacza to zatem, iż w świetle powołanego przepisu przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być jedynie działanie (akt lub czynność), któremu przypisać można łącznie wskazane powyżej cechy. Gdyby nawet przyjąć, że zaskarżone pismo jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. art. 252 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 18 załącznika nr 1 do ww. uchwały Rady Powiatu [...], to nie został spełniony wymóg z art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić przy tym należy, że wskazany przepis statuuje zasadę pierwszeństwa postępowania przez organami administracji publicznej w stosunku do postępowania sądowego. Brak zastosowania się do tejże zasady skutkuje niedopuszczalnością skargi i przesądza o jej odrzuceniu. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika organu, że w niniejszej sprawie strona skarżąca nie posiada zdolności sądowej. Wszakże zgodnie z art. 25 § 3 p.p.s.a, zdolność sądową mają także jednostki organizacyjne nieposidające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie przepisami tymi są postanowienia zawarte w § 18 uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...]. określającej tryb udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach publicznych. Mając na uwadze powyższe, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. (MSi)