V SA/Wa 913/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o., w S. na informację zawartą w piśmie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz P. Sp. z o.o., w S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 30 czerwca 2011 r. wniesionej przez P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w S. dalej – Skarżąca, jest informacja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2011 r. wydana w wyniku pozytywnego rozpatrzenia przez Ministra Rozwoju Regionalnego odwołania dotyczącego wniosku o dofinansowanie projektu pt. "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości U. w województwie [...]". Informacja wydana została w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 kwietnia 2009 r. skarżąca złożyła - w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 – 2013 Działanie 9.4 - Wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych – wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Budowa elektrowni wiatrowej w miejscowości U. w województwie [...]". Pismem z [...] lipca 2010r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku. W odpowiedzi na powyższe skarżąca nadesłała poprawiony i uzupełniony wniosek z [...] lipca 2010r. Minister Gospodarki pismem z [...] września 2010r. poinformował skarżącą, że jej wniosek został odrzucony na etapie oceny merytorycznej II stopnia, gdyż nie spełniał kryteriów 1, 5 i 7. Od powyższej oceny skarżąca złożyła protest, który został negatywnie rozpatrzony w zakresie kryterium 1 i 7 (pismo Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2010 r. nr [...]). Pismem z 11 stycznia 2011r. skarżąca złożyła odwołanie od informacji Ministra Gospodarki z [...] grudnia 2010r. Informacją zawartą w piśmie z [...] lutego 2011r. Minister Rozwoju Regionalnego pozytywnie rozpatrzył odwołanie i skierował wniosek do ponownej oceny merytorycznej II stopnia. Pismem z [...] marca 2011r. Minister Gospodarki wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie wyjaśnień i określonych dokumentów. W odpowiedzi na powyższe skarżąca przy piśmie z [...] kwietnia 2011r. przesłała dokumenty oraz złożyła wyjaśnienia. Informacją zawartą w piśmie z [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Gospodarki poinformował skarżącą, iż złożony przez nią wniosek o dofinansowanie projektu został odrzucony, gdyż nie spełniał kryterium 7 "Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska". W uzasadnieniu Informacji Minister Gospodarki wskazał miedzy innymi, że w wyniku oceny dokumentacji projektowej i przesyłanych uzupełnień ustalono, że skarżąca nie przedstawiła dokumentów udowadniających przeprowadzenie analizy wariantów alternatywnych przed wydaniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (tworzony na potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) zawiera jedynie kilkuzdaniowe przedstawienie wariantu "zerowego" bezinwestycyjnego oraz wariantu skarżącej. Również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie przestawia informacji o analizie wariantów realizacji przedsięwzięcia. Wedle oświadczenia skarżącej, wszelkie warianty alternatywne były rozważane na etapie wydania decyzji lokalizacyjnej, czego dowodem są przedstawione notatki służbowe z odbywających się w tym czasie spotkań z mieszkańcami. Jednakże załączone notatki służbowe, zdaniem organu, nie wyczerpują zapisu wytycznych o konieczności przedstawienia w raporcie szczegółowego opisu wariantów analizowanych w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenia lokalizacji, a także szczegółowego omówienia przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych niż proponowany do realizacji. Przedstawione dokumenty nie pozwalają na pozytywną ocenę kryterium nr 7. Uzasadnione jest to treścią punktu 22 Wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych. Dodatkowo pkt 90 wytycznych zawiera zapis, że beneficjenci są zobowiązani dostarczyć streszczenie w języku niespecjalistycznym (nietechnicznym) informacji zawartych w raporcie OOŚ. Streszczenie stanowi jeden z obligatoryjnych elementów raportu OOŚ. Wymagane jest streszczenie będące częścią materiału dowodowego w postępowaniu OOŚ, tzn. takie które podlegało konsultacjom społecznym i które jest elementem raportu OOŚ dołączonego do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W żadnym wypadku nie może to być streszczenie opracowane we własnym zakresie przez beneficjenta, które nie podlegało ocenie organów administracji i konsultacjom społecznym. Zalecane jest, aby takie streszczenie obejmowało streszczenia informacji zawartych w każdym rozdziale raportu OOŚ. Skarżąca zaskarżyła powyższą informację do wojewódzkiego sądu administracyjnego zarzucając Ministrowi Gospodarki: - naruszenie procedury przy ponownej ocenie merytorycznej wniosku przez Ministerstwo Gospodarki (MG) poprzez nieuwzględnienie stanowiska MRR w zakresie stwierdzenia, iż wszelkie działania skarżącej Spółki związane z uzyskaniem pozwolenia na realizację przedsięwzięcia były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym, a skarżąca nie miała wpływu na jego niedostosowanie do prawa wspólnotowego; - naruszenie procedury oceny merytorycznej II stopnia w zakresie kryterium nr 7, a mianowicie, iż ocena ta została przeprowadzona przez MG niezgodnie z zapisami wytycznych MRR w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 3 czerwca 2008r., nieuwzględniającym, że zapisy mają charakter zaleceń, nie zaś kategorycznych wymogów i powinny być realizowane adekwatnie do obowiązujących przepisów prawa. Rozwijając zarzuty w motywach skargi, skarżąca spółka odnosząc się do zarzutu niespełnienia kryterium nr 7 z powodu nieprzedstawienia dokumentów udowadniających przeprowadzenie analizy wariantów alternatywnych przed wydaniem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia, wskazała, że Minister Gospodarki wystosowując pismo z dnia [...] marca 2011 r. zażądał (pkt 4) przedłożenia dokumentów potwierdzających przeprowadzenie analizy wariantów alternatywnych lub złożenia wyjaśnienia – uwiarygodnionego dowodami, że przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji przeanalizowano racjonalne warianty inwestycji. Mając na względzie okoliczność, iż wszystkie działania skarżącej związane z ubieganiem się o uzyskanie decyzji środowiskowej (wymaganej do uzyskania zezwolenia na realizację przedsięwzięcia – tzn. pozwolenia na budowę) miały miejsce przed zmianą przepisów, skarżąca nie miała możliwości przedstawienia dokumentów udowadniających przeprowadzenia analizy wariantów alternatywnych przed wydaniem przedmiotowego zezwolenia. Stąd skarżąca zmuszona została do złożenia wyjaśnienia na temat przeprowadzenia w/w analizy, które poparła – uwiarygodniła dokumentami – raportem o oddziaływaniu na środowisko oraz notatkami służbowymi dokumentującymi przebieg spotkań z mieszkańcami tych miejscowości w obrębie których rozważano lokalizację przedsięwzięcia (alternatywy lokalizacyjne) oraz analizę krzywych mocy i cen rozważanych alternatywnych turbin elektrowni wiatrowych (alternatywy techniczne). W ocenie skarżącej Minister Gospodarki niesłusznie uznał, iż przedstawione dokumenty w sposób niewystarczający – gdyż nie dość szczegółowy – przedstawiają opis wariantów analizowanych w toku prac projektowych oraz omówienia przyczyn dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych aniżeli przyjęty do realizacji. MG poprzestał jedynie na ogólnym sformułowaniu, iż przedstawione dokumenty nie pozwalają na pozytywną ocenę kryterium nr 7 co uzasadnione jest treścią pkt 22 wytycznych MRR. Mając na uwadze treść pkt 22 wytycznych MRR i pisma z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca mogła uzupełnić wskazane informacje albo składając stosowne dokumenty albo przekazując pisemne wyjaśnienia, które jednak powinny zostać uwiarygodnione. Skarżąca skorzystała z tej drugiej możliwości. W ocenie skarżącej sens wytycznych MRR sprowadza się do obowiązku przeprowadzenia przez Instytucję Pośredniczącą oceny wniosku zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, albowiem skarżąca – jak wskazała IZ POliŚ – nie miała żadnego wpływu na niedostosowanie prawa wspólnotowego do prawa krajowego i będącą tego następstwem zmianę przepisów. Stąd zakres raportu odpowiadał wymogom określonym w art. 52 cyt. Prawa ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2911 r. syg.akt V SA/Wa 2191/11 oddalił skargę jako niezasadną. WSA stwierdził, że Minister Gospodarki w ramach ponownej oceny uwzględnił stanowisko Instytucji Zarządzającej w ramach kryterium nr 7. W piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. stanowiącym rozstrzygnięcie odwołania Instytucja Zarządzająca wskazała, iż: "Z uwagi na brak pełnej zgodności polskich przepisów dotyczących oceny oddziaływania na środowisko z prawem wspólnotowym w celu umożliwienia przygotowania projektów ubiegających się o dofinansowania w sposób zgodny z prawem europejskim, wydano wytyczne OOŚ (do przedmiotowego projektu znajduje zastosowanie wersja z dnia 3 czerwca 2008 r.). W pkt 21 Wytycznych OOŚ przedstawiono zalecenia, co do sekwencji uzyskiwania kolejnych decyzji w procesie inwestycyjnym. Zgodnie z tym punktem decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego należy uzyskać po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach." Natomiast w pkt 22 Wytycznych OOŚ wskazano tryb postępowania dla przedsięwzięć, co do których decyzja o lokalizacji celu publicznego została wydana przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kierując się wskazówkami zawartymi w pkt 22 oraz w celu wykazania spełnienia kryterium nr 7: Zgodność projektu z wymaganiami prawa dotyczącymi ochrony środowiska Wnioskodawca powinien: - przedstawić okoliczności potwierdzające, że w toku prac projektowych poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowo przeanalizowano racjonalne warianty inwestycji, - przedstawić przyczyny dla których odstąpiono od realizacji wariantów innych niż ostatecznie wybrany, - wykazać, najlepiej w odniesieniu do właściwego fragmentu OOŚ, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Minister Gospodarki działając w zgodzie z § 9 pkt 40 Regulaminu konkursu wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentacji/wyjaśnień w ramach w/w kryterium nr 7. W wezwaniu do uzupełnienia znajduje się m.in. prośba o przedstawienie w/w informacji wskazanych przez Instytucję Zarządzająca w efekcie rozpatrzenia odwołania. Zatem Minister Gospodarki uwzględnił stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, a skarżąca miała możliwość ustosunkowania się do w/w kwestii co uczyniła pismem z dnia 8 kwietnia 2011 r. Sąd podkreślił, że istotne w sprawie jest spełnienie wymagań konkursu nr 1/POHŚ/9.4/2009, które wynikają m.in. z wydanych Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych opublikowanych w Komunikacie Ministra Rozwoju Regionalnego dnia 11 czerwca 2008 r. (M.P. z 2008 r. Nr 48, poz. 433) zwanych dalej OOŚ. Delegacja dla Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie wydania wytycznych wynika z art. 35 ust 3 pkt 5b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej z.p.p.r.). Celem Wytycznych jest ograniczenie ryzyka błędów w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska w ramach procesu inwestycyjnego (tj. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko albo w sprawie odstąpienia od przeprowadzenia takiej oceny) mogących skutkować zagrożeniem dla przygotowania lub realizacji projektów współfinansowanych w ramach właściwych programów operacyjnych. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przeprowadzenie ponownej oceny nie nastąpiło z naruszeniem procedury konkursowej. Minister Gospodarki przeprowadził ponowną ocenę na podstawie i w zgodzie z dokumentami konkursowymi i programowymi POLiŚ. W ramach ponownej oceny merytorycznej II stopnia projekt skierowano do dwóch niezależnych ekspertów, którzy dokonali merytorycznej oceny projektu w ramach kryterium nr 7. Ich stanowiska są zgodne w tym zakresie, a stanowisko Ministra Gospodarki uwzględniające ocenę merytoryczną dokonaną przez dwóch nienależnych ekspertów w zakresie niespełnienia kryterium nr 7 zostało przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Twierdzenie skarżącej, że wszystkie jej działania związane z uzyskaniem pozwolenia na realizacje przedsięwzięcia były zgodne z obowiązującym wówczas prawem krajowym, a skarżąca nie miał wpływu na jego niedostosowanie do prawa wspólnotowego, nie wyczerpuje wszystkich postanowień wynikających z dokumentów programowych i konkursowych POliŚ, w tym wytycznych OOŚ, których spełnienie jest konieczne dla pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Minister Gospodarki dokonując oceny był zobowiązany przeprowadzić ocenę zgodnie z Wytycznymi OOŚ z dnia 3 czerwca 2008 r., a skarżąca przystępując do konkursu miała możliwość zapoznania się z nimi w zakresie dokumentowania postępowania OOŚ na potrzeby wniosku o dofinansowanie, jak również zaleceniami związanymi z nieprawidłową transpozycją dyrektywy OOŚ. W tej sytuacji stanowisko Ministra Gospodarki przedstawione w zaskarżonym piśmie zostało w pełni zaaprobowane przez Sąd I instancji. Ocena spełnienia kryterium 7 wypadła negatywnie i za bezsporne Sąd uznał niespełnienie wymagań pkt 22 i 90 Wytycznych OOŚ. Rozpoznając sprawę w wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez P.sp. z o.o., Sp. Komandytowa Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r. syg. akt II GSK 124/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzając w uzasadnieniu wyroku, iż instytucja, której ocena wniosku jest kwestionowana, jest zobowiązana w przypadku pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego do przeprowadzenia powtórnej oceny wniosku lub dokonania innych czynności, zgodnie z treścią rozstrzygnięcia środka odwoławczego. NSA wskazał, że "Z lakonicznej informacji z dnia [...] czerwca 2011 r." nie wynika, aby Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu z uwzględnieniem zaleceń zawartych w rozstrzygnięciu środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153,poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA w ww. wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. stwierdził między innymi, że: "Przy powtórnej ocenie Instytucja Zarządzająca zaleciła uwzględnienie faktu, że wszystkie działania wnioskodawcy były zgodne z obowiązującym prawem. Z lakonicznej informacji z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wynika, aby Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu z uwzględnieniem tych zaleceń. Eksperci nie ustosunkowali się do wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią uzupełniających dokumentów. Nie odniesiono się w żaden sposób do okoliczności, że sporządzony przez wnioskodawcę raport OOŚ odpowiadał wymogom prawa krajowego. Do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązywała ustawa Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 52 ust. 1 tej ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać m.in. opis analizowanych wariantów – w tym wariantu – polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia oraz najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z tej perspektywy przedstawiony przez stronę raport oddziaływania na środowisko był kompletny, odpowiadał ówcześnie obowiązującym przepisom prawa krajowego i ostatecznie został zatwierdzony przez organ administracji na mocy decyzji z dnia [...] października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach." W związku z zacytowanym wyżej stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Dokonując ponownej oceny wniosku w zakresie zakwestionowanego kryterium merytorycznego II stopnia nr 7 dotyczącego zgodności Projektu z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska, Minister Gospodarki dokona oceny zgodnie z zaleceniami zawartymi w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lutego 2011 r. stanowiącym rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania. Dokonana ocena zostanie uzasadniona ze szczególnym uwzględnieniem opisu wykonania ww. zaleceń Instytucji Zarządzającej oraz wyjaśnieniem dlaczego przedstawione przez stronę dokumenty i wyjaśnienia pozwalają lub nie pozwalają na pozytywną ocenę kryterium nr 7. Każdy z ekspertów dokonujących oceny ustosunkuje się do wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią uzupełniających dokumentów. Należy odnieść się również do okoliczności, że sporządzony przez wnioskodawcę raport OOŚ odpowiadał wymogom prawa krajowego. Ponieważ zgodnie z punktem 241 "Organizacji systemu oceny i wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko" stanowiącej zał. Nr 2 do "Szczegółowego opisu priorytetów PO IiŚ, Instytucja, której ocena wniosku jest kwestionowana, jest zobowiązana w przypadku pozytywnego rozpatrzenia środka odwoławczego do przeprowadzenia powtórnej oceny wniosku lub dokonania innych czynności, zgodnie z treścią rozstrzygnięcia środka odwoławczego, a w rozpoznawanej sprawie , jak wskazał NSA , z informacji Instytucji Pośredniczącej z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wynika, aby Instytucja Pośrednicząca dokonała ponownej oceny projektu z uwzględnieniem tych zaleceń, Sąd stwierdził jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200, 205§2 p.p.s.a. i § 18 ust.1 pkt 1 lit.c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu (Dz.U.Nr 163, poz.1348 ze zm.).