VII SA/Wa 1110/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak; [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], którą umorzono z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej polegających na przebudowie instalacji elektrycznej wewnętrznej, instalacji gazowej wewnętrznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania oraz wykonania otworu w ścianie działowej pomiędzy kuchnią, a częścią jadalną w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego wystąpił M. W. współwłaściciel budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Po wszczęciu postępowania nadzorczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrolowaną decyzją umorzono postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych w lokalu nr [...] należącym do drugiego ze współwłaścicieli budynku A. W. Roboty budowlane polegały na przebudowie instalacji wewnętrznych oraz zmianie układu ścian działowych wewnątrz lokalu.. Na prace remontowe inwestor A. W. nie miał pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ powiatowy ustalił, że samowolnie wykonane roboty obejmowały przebudowę instalacji elektrycznej, gazowej, centralnego ogrzewania z zamontowaniem pieca grzewczego (dwubiegowego) w kuchni, wymienę grzejników c.o., instalacji wodnej i kanalizacyjnej, wymianę rur w dotychczasowym przebiegu z niewielkimi zmianami tego przebiegu. W ścianie działowej pomiędzy kuchnią i częścią jadalną wykonano otwór do podawania naczyń o wymiarach 115 cm x 90 cm, zmieniono kształt otworu drzwiowego pomiędzy tymi pomieszczeniami wykonując łuk w części górnej, analogicznie wykończono otwór drzwiowy pomiędzy częścią jadalną i przedpokojem, przestawiając sam otwór, demontując drzwi. W łazience wykonano ściankę o grubości 5 cm z płyt gipsowych w rzucie o wymiarach 1,20 x 0,65 cm tworząc pomieszczenie WC, z wejściem z przedpokoju. Wykonano ściankę pomiędzy pomieszczeniem jadalni i obecną łazienką. Roboty budowlane zostały zakończone w październiku 2008 r. Organ powiatowy ustalił ponadto, że w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz 1118 ze zm.), określające tzw. postępowanie naprawcze. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej sposobu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Inwestor przedłożył żądaną dokumentację techniczną. Z ekspertyzy sporządzonej przez uprawnionego członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictw Z. J. wynika, że pomieszczenia zachowały wymagane przewody spalinowe i wentylacji grawitacyjnej zgodnie z przepisami. Poprawiło się bezpieczeństwo pożarowe, zdrowotne, użytkowe, higieniczne oraz funkcjonalność pomieszczeń. Prace remontowe wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami sztuki budowlanej. Zakres ekspertyzy dotyczył: instalacji elektrycznej (zamontowania tablicy elektrycznej z dwoma licznikami na elewacji budynku, zamontowania tablicy bezpiecznikowej na klatce schodowej, częściowej wymiany osprzętu i przewodów elektrycznych w kuchni i łazience), instalacji gazowej (likwidacji podejścia do kuchenki gazowej w dawnej kuchni, wykonania nowego podejścia do nowej kuchenki, w nowej kuchni ok. 1,5 m fi 15 mm), instalacji wod.-kan. (wymiany podejścia pod zlewozmywak w nowej kuchni, wykonania podejścia pod wannę w nowej łazience, wykonania podejścia pod muszle w nowej łazience, wykonania podejścia pod umywalkę w nowej łazience, wymiany pionu kanalizacyjnego ok. 1,8 m z fi 50 na fi 110 PCV w nowej łazience), instalacji c.o. (wymiany pieca kąpielowego na dwubiegowy Vajlant, w tym samym miejscu, wykonania nowego rozprowadzenia c.o. po ścianach pomieszczeń przy podłodze, zdemontowania grzejników żeliwnych i zakorkowania gałązek - stara instalacja c.o. obsługuje tylko poddasze, podłączenia nowych grzejników - aluminiowych do nowej instalacji c.o.) oraz ścianek działowych (zamurowania wnęki w kuchni bloczkami gipsowymi i zamontowania drzwi - wydzielenia nowej łazienki i jadalni, wykonania ścianki STG w nowej łazience - wydzielenia WC z muszlą, zamontowania drzwi, zdemontowania drzwi do dawnych kuchni i łazienki - wykończenia nadproży łukami z STG, wykonania otworu podawczego w ściance pomiędzy nową kuchnią a jadalnią). Inwestor przedłożył także protokół nr [...] badania i pomiarów stanu izolacji przewodów elektrycznych w budynku z dnia [...] lutego 2009 r., protokół nr [...] sprawdzenia ochrony przeciwpożarowej urządzeń elektrycznych z tego samego dnia, oświadczenie o poprawności wykonania instalacji elektrycznej wykonane przez osobę uprawnioną, oraz protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej z dnia [...] lutego 2009 r., z którego wynika, że wynik próby był pozytywny (brak spadku ciśnienia w czasie trwania próby, a instalacja gazowa została wykonana prawidłowo), a także opinię nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2009 r. z wyniku przeprowadzonych oględzin urządzeń ogrzewczo – kominowych, z ktorej wynika, że piec jest podłączony prawidłowo do przewodu kominowego. Wykonano wentylację łazienki mechaniczną elektryczną. Wentylacja nawiewna wykonana w pomieszczeniu kuchni dla pieca c.o. gazowego. W tym stanie rzeczy organ powiatowy uznał, że brak jest podstaw do wydanania jakiejkowlwiek decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym nie ma potrzeby nakazania wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót w celu doprowadzenia prac już wykonanaych do stanu zgodnego z prawem. Analizując decyzję organu powiatowego z dnia [...] października 2010 r pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzoru w ustalonym stanie faktycznym sprawy stwierdzone uchybienie w postaci wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy organ powinien orzec w oparciu art. 51 Prawa budowlanego o odmowie nałożenia na inwestora wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wobec wykonania robót budowlanych w sposób zgodny z przepisami badana decyzja nie narusza w sposób rażący prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował decyzję z dnia [...] października 2010 r. pod kątem zaistnienia innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i stwierdził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. W., decyzją z dnia [...] lutego 2010r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego badana decyzja nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] wynika, iż inwestor w październiku 2008r dokonał przebudowy i remontu lokalu mieszkalnego nr [...] bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno budowlanej. Roboty nie stanowiły budowy obiektu, dlatego też należało rozważyć zastosowanie art. 50-51 Prawa budowlanego. W toku postępowania przed organem powiatowym inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną, protokół badania i pomiarów stanu izolacji przewodów elektrycznych, protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej i opinię kominiarską. Z zebranego materiału dowodowego wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodziła konieczność nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego skoro nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego to nie można przyjąć, że decyzja o umorzeniu postępowania naruszyła prawo, tym bardziej w sposób rażący. W opinii organu odwoławczego nie zaistniała żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o umorzeniu postępowania, dlatego też prawidłwe było rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że są nieuzasadnione, a znaczna ich część wykracza poza zakres sprawy i dotyczy cywilistycznych kwestii własnościowych. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł M. W. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] października 2010 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 138 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu; 3) art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 79 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja umarzająca postępowanie legalizuje wykonane roboty budowlane, 2) art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz 3) art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich nieuwzględnienie, co skutkowało nieuzasadnioną ingerencją w prawa majątkowe skarżącego. Zdaniem skarżącego w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwą. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien wydać decyzję merytoryczną w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie robót wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a.. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Weryfikacji decyzji organ dokonuje w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji. Organ nadzorczy nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty, lecz orzeka jako organ kasacyjny, badając wyłącznie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W ocenie Sądu zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznały, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] października 2010 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Badaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej polegających na przebudowie instalacji elektrycznej wewnętrznej, instalacji gazowej wewnętrznej, instalacji wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania oraz wykonania otworu w ścianie działowej pomiędzy kuchnią, a częścią jadalną w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Organ powiatowy ustalił, że inwestor dokonał przebudowy i remontu lokalu bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Wykonane roboty budowlane nie stanowiły budowy obiektu budowlanego, czy też budowli, ograniczały się w praktyce do przebudowy instalacji wewnętrznych w budynku i zmianie układu ścian działowych. Przepisami prawa budowlanego jakie znalazłyby zastosowanie w sprawie były przepisy art. 51 Prawa budowlanego, regulujące tzw. postępowanie naprawcze, pozwalające ocenić zgodność z prawem i prawidłowość robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, które zostały jednak wykonane w warunkach samowoli budowlanej. W toku postępowania przed organem powiatowym inwestor przedłożył ekspertyzę techniczną, protokół badania i pomiarów stanu izolacji przewodów elektrycznych, protokół z przeprowadzenia głównej próby szczelności instalacji gazowej, opinię kominiarską. Ze zgromadzonej dokumentacji wynikało, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zachodziła konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po wszczęciu postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych i stwierdzeniu braku podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego powinien wydać decyzję merytoryczną o odmowie nałożenia na inwestora wykonania dodatkowych czynności lub robót budowlanych. Jednakże zakończenie postępowania decyzją o jego umorzeniu wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd podziela stanowisko obu organów, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W ustalonym stanie faktycznym w którym samowolnie wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa i nie zachodzi konieczność nakładania na inwestora dodatkowych obowiązków umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości natomiast tam gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W ocenie Sądu, zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego o naruszeniu jego prawa własności mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym i nie mają wpływu na ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do oceny kwestii własnościowych między skarżącym, a inwestorem wykonanych robót budowlanych. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut o naruszeniu przez organy nadzoru budowanego art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 3 po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie nałożył na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a więc powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie. W związku z powyższym, nie dopatrując się naruszenia prawa materialnego i procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), skargę oddalił.