I OSK 735/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/12 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1396/12 oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania M. Z., ww. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, czynsz, internet). Uzasadniając podjętą decyzję Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a na jego dochód miesięczny składa się zasiłek stały (324 zł) i zasiłek pielęgnacyjny (153 zł). Łącznie dochód wyniósł zatem 477 zł, a tym samym wnioskodawca spełnił kryterium dochodowe. Ponadto organ wskazał, że M. Z. jest osobą przewlekle chorą i ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Mieszka wraz z byłą żoną – L. i synem – B. (którzy są właścicielami lokalu), zajmując jeden pokój (bez zameldowania). M. Z. ma zasądzoną eksmisję. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powyższego wynika, że przyznanie tego zasiłku następuje w ramach decyzji uznaniowej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że żądanie dotyczące pokrycia opłat mieszkaniowych mieści się wprawdzie w kategorii niezbędnej potrzeby bytowej (M. Z., mimo orzeczonej eksmisji, realizuje bowiem potrzeby mieszkaniowe w lokalu byłej żony i syna, gdzie korzysta z energii elektrycznej, gazu i internetu), jednakże rozpoznając wniosek z dnia 9 marca 2012 r. - którym M. Z. wystąpił o: przyznanie obiadów, które kończą się z końcem marca 2012 r., pieniędzy na jedzenie, lekarstwa, odzież oraz opłacenie czynszu, gazu, energii za lokal przy ul. [...] oraz za lokal socjalny przy ul. [...] - organ I instancji, z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, zmuszony był udzielić pomocy jedynie zabezpieczając najważniejsze potrzeby wnioskodawcy, jakim są dofinansowanie wyżywienia i zakup leków. Wsparcie zostało udzielone w kwocie 410 zł. W ocenie Kolegium kwota ta jest adekwatna do prognozowanej w oparciu o wydatki OPS z poprzedniego miesiąca średniej wartości pomocy udzielonej na wniosek osoby lub rodziny. Ponadto, zdaniem organu II instancji, M. Z. żądając w odwołaniu uwzględnienia słusznego interesu obywatela nie wziął pod uwagę interesu innych osób zwracających się do OPS oraz interesu społecznego. Zważywszy na skromne środki finansowe wnioskodawcy nie będzie on w stanie zaspokoić wszystkich swoich oczekiwań. Podobnie jak OPS będzie musiał ustalić hierarchię swoich potrzeb i podjąć decyzję, czy jest w stanie z własnych środków finansowych pokryć 1/3 kosztów za energię, gaz i Internet. Natomiast zgodnie z danymi spółdzielni czynsz jest naliczany za dwie, nie za trzy osoby. W sytuacji, gdy M. Z. nie może liczyć na wsparcie rodziny, znajomych, czy sąsiadów, a pomoc Państwa w ramach systemu opieki społecznej jest niewystarczająca, zainteresowany we własnym zakresie może podjąć próbę zwrócenia się do właścicieli mieszkania (byłej żony i syna) w celu zawarcia ugody i ustalenia częściowej odpłatności za użyczenie mediów, którą będzie w stanie uiścić z własnych środków. W złożonej na powyższą decyzję Kolegium skardze M. Z. stwierdził, że spełnia wszelkie kryteria do udzielenia pomocy, Kolegium zaś zarzucił wydanie decyzji w sposób sztampowy, bez wnikliwej oceny jego sytuacji materialnej. Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego poparł skargę wniesioną w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Akt ten określa rodzaje świadczeń z zakresu pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Jedną z form pomocy przewidzianą w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy jest pomoc finansowa w formie zasiłku celowego. W myśl tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto jednoznaczne stanowisko, iż rozstrzygnięcie o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to zatem, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie skutkuje automatycznym przyznaniem go osobie zainteresowanej. Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których one nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwość (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Zadaniem pomocy społecznej jest wyłącznie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 powyższego aktu), a nie całkowite wyręczanie tych osób w ich aktywności zmierzającej do poprawy swojej sytuacji bytowej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 981/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 109/12). Dlatego też wnioskujący o pomoc musi liczyć się z tym, że jego żądanie, nawet jeśli mieści się w zadaniach i celach pomocy społecznej nie zawsze będzie uwzględnione. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie, co jest faktem powszechnie znanym. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy M. Z. wystąpił z wnioskiem z dnia 9 marca 2012 r. m.in. o pomoc finansową przeznaczoną na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, czynsz, internet). Podstawą odmowy przyznania zasiłku celowego w niniejszej sprawie było zaś stwierdzenie przez organy orzekające, iż mimo spełnienia przez wnioskodawcę kryterium dochodowego oraz zaliczenia żądania dotyczącego pokrycia opłat mieszkaniowych do kategorii niezbędnej potrzeby bytowej, to z uwagi na ograniczone możliwości finansowe, OPS zmuszony był udzielić pomocy jedynie zabezpieczając najważniejsze potrzeby wnioskodawcy, jakimi były dofinansowanie wyżywienia i zakup leków w kwocie 410 zł, o które również zwrócił się M. Z. W ocenie Sądu organy obu instancji – odmawiając przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, czynsz, internet) – nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć o możliwościach świadczenia pomocy społecznej decydują nie tylko potrzeby skarżącego i cel pomocy, ale również możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej i potrzeby innych osób, objętych jego pomocą. Organy wskazały, że udzielenie wskazanej pomocy nie jest możliwe, bowiem Filia nr [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] w marcu 2012 r. wydatkowała na wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych kwotę 76 353,54 zł. Przyznano 387 świadczeń, a średnia wysokość zasiłku celowego dla osoby/rodziny wyniosła 197,30 zł. Biorąc pod uwagę, że w miesiącu kwietniu Ośrodek będzie dysponował podobnym budżetem i zostanie przyznana podobna liczba świadczeń, słusznie zdaniem Sądu organy stwierdziły, że brak jest finansowych możliwości przyznania wnioskodawcy kolejnego zasiłku celowego. Reasumując, w ocenie Sądu, zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie naruszyły zarówno zasad postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, jak również reguł wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa, w sposób rzetelny i wnikliwy wyjaśniły motywy i powody odmowy przyznania świadczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 oraz art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż zaskarżona decyzja organu mieści się w granicach uznania administracyjnego przewidzianego w art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ wydając decyzję oparł ją o niepełny materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy zaskarżonym wyrokiem dowolnej decyzji organu wydanej z naruszeniem art. 7 kpa, 77 kpa oraz 107 § 3 kpa oraz z naruszeniem art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi in merito na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Taką potrzebą niewątpliwie jest pokrycie opłat mieszkaniowych, na realizację której skarżący wnioskował do organu pomocy społecznej o przyznanie zasiłku celowego. Należy mieć na względzie, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej nie jest jedyną przesłanką uwzględnianą przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem nieobowiązkowym, a jego przyznanie, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez skarżącego kryteriów przyznania zasiłku celowego nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie niniejszego świadczenia. Należy zauważyć, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (zob. wyrok NSA z 11.06.1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Jak już wskazano, decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy w rozpoznawanej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Należy mieć na względzie, że skarżący korzysta ze świadczeń pomocy społecznej i w związku z tym, uwzględniając wielkość dostępnych dla organu pomocy społecznej środków finansowych, organy uprawnione były do odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat mieszkaniowych (energia, gaz, czynsz, internet). Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg zasad określonych w art. 258-262 p.p.s.a.