I OSK 2829/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2366/11 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2366/11 oddalił skargę B. K.o na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 1980 r., [...] orzekł o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Zarządu Głównego Towarzystwa [...] oraz rozwiązał umowę użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartą z Towarzystwem [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. B. K. (wpisany wówczas do księgi wieczystej użytkownik wieczysty działki nr [...]), wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosek z dnia 22 stycznia 2010 r. w części dotyczącej działek będących własnością W., oznaczonych jako działki nr [...] i [...], następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie w części dotyczącej tych działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia 28 lutego 2011 r. wnieśli: Stowarzyszenie [...] oraz B. K. . Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. w wyniku rozpatrzenia powyższych odwołań, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zapadła już ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. orzekającej o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] marca 1972 r. w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...] na rzecz Zarządu Głównego Towarzystwa [...] oraz o rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartej z Towarzystwem [...]. Organ wskazał, że decyzja ta dotyczyła całości nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r., a z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2002 r. pozostaje nadal w obrocie prawnym. Zdaniem Ministra w przypadku, kiedy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenie postępowania w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 kpa niedopuszczalnym jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją i gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Wobec powyższego, zdaniem organu, nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku B. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdy już raz rozstrzygnięto ostateczną decyzją o danej sprawie, ma miejsce ochrona powagi rzeczy osądzonej - res iudicata, która powoduje niedopuszczalność ponownego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, niedopuszczalne jest ponowne orzekanie w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją. Gdyby organ administracyjny prowadził sprawę merytorycznie po raz drugi, to wówczas wystąpiłaby wada uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej drugiej decyzji. Jeśli, zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oznacza to, że ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dalej Sąd wywodził, że aby można było stwierdzić, iż nastąpiło naruszenie res iudicata, musiała zachodzić tożsamość spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej jedynie co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości tożsamość przedmiotu postępowania w obu sprawach, gdyż oba postępowania dotyczyły decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Natomiast tożsamość podmiotowa zachodzi również wówczas, gdy w prawa zbywalne i dziedziczne strony wejdą jej następcy prawni, i w obu wnioskach domagano się stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. K.. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że przedmiotowe postępowanie nie może zostać zakończone merytoryczną decyzją administracyjną na skutek wydania przez SKO w W. decyzji z dnia [...] września 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, aby można było mówić o zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., niezbędne jest spełnienie określonych warunków. Jednym z nich jest tożsamość sprawy, która zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnym określonych podmiotów. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą jest B. K. – użytkownik wieczysty części nieruchomości przy ul. [...], zaś w sprawie zakończonej decyzją SKO z [...] września 2002 r. wnioskodawcą było Stowarzyszenie [...]. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, pomiędzy sprawami nie zachodzi tożsamość podmiotowa, a zatem nie można stwierdzić, że decyzja Kolegium z dnia [...] września 2002 r. stanowi res iudicata w stosunku do przedmiotowej sprawy. Ponadto w ocenie skarżącego pomiędzy tymi postępowaniami brak jest także tożsamości przedmiotowej. Decyzja SKO w W. z dnia [...] września 2002 r. nie odnosiła się bowiem do całej nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stwierdzono przejście z mocy prawa na Dzielnicę W. nieruchomości przy ulicy [...] w obrębie [...] stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 oraz odmówiono nabycia z mocy prawa pozostałej części nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2. Tym samym doszło do fizycznego podziału nieruchomości, której właścicielem stało się W. (działki [...]) oraz Skarb Państwa (działka nr [...]). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującego pojęcia "właściwy organ", uznać należy, że skoro już w 1992 r. doszło do podziału nieruchomości na mocy decyzji Wojewody [...], to w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1980 r. w stosunku do działek gruntu nr [...] (stanowiących własność W.) organem pierwszego stopnia właściwym w sprawie był organ wykonawczy gminy, a zarazem organ jednostki samorządu terytorialnego, a więc Prezydent Miasta W., natomiast w stosunku do działki gruntu nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa organem właściwym był Wojewoda [...]. Stosownie zaś do treści art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Powyższe oznacza, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2002 r. SKO nie było właściwe do rozpoznawania decyzji dotyczącej nieruchomości należącej do Skarbu Państwa, a tym samym nie mogło orzekać o całości nieruchomości przy ulicy [...] w W., bowiem decyzja taka byłaby obarczona sankcją nieważności z mocy prawa. Skoro zatem decyzja z dnia [...] września 2002 r. pozostaje w obrocie prawnym, to odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1980 r. może być odnoszona tylko i wyłącznie do działek stanowiących własność W.. Przyjęcie, że decyzja SKO z dnia [...] września 2002 r. odnosiła się do całości decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. prowadziłaby wprost do stwierdzenia, że SKO wydało nieważną decyzję z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz.270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności postępowania, o których mowa w art.183 § 2 wymienionej ustawy. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji przepisu prawa – art.156 §1 pkt 3 k.p.a. Istota sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcie w przedmiocie tej decyzji przez organy administracji. Innymi słowy, czy wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] września 2002 r., która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym stanowiło przeszkodę do ponownego badania kwestionowanej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. w trybie stwierdzenia nieważności. Stosownie do treści art.156 §1 pkt 3 k.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa we wskazanym przepisie, wymaga ustalenia tożsamości sprawy pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i prezentuje pogląd, że nie zostały spełnione warunki umożliwiające zastosowanie normy prawnej zawartej w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. W jego ocenie nie zachodzi tożsamość sprawy ani pod względem podmiotowym, ani przedmiotowym, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r., nie odnosiła się do całej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., skoro wcześniej bo w 1992 r. decyzją Wojewody [...] jej część, obejmującą działki nr [...] została skomunalizowana, zaś część stanowiąca działkę nr [...] nadal pozostała własnością Skarbu Państwa, co powodowało, że organem nadzorczym był Wojewoda, a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej. Jak bowiem wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. organ ten prowadził postępowanie na wniosek Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1980 r. o uchyleniu za zgodą stron decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1972 r., nr [...] w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego terenu położonego w W. przy ul. [...]na rzecz Zarządu Głównego Towarzystwa [...] oraz rozwiązaniu umowy użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zawartej z Towarzystwem [...]. W tym też przedmiocie rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2002 r., nr [...], co w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika zarówno z sentencji tej decyzji, jak też z jej uzasadnienia. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, zaś podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty są w istocie zarzutami dotyczącymi wydania tej decyzji przez organ niewłaściwy. Tego rodzaju zarzuty w niniejszym postępowaniu są chybione, gdyż jego przedmiotem nie jest kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2002 r. Należy jedynie zauważyć, odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, że wskazany w jej uzasadnieniu art. 9 a otrzymał brzmienie wskazane przez autora skargi kasacyjnej mocą ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. 2004., Nr 141, poz. 1492). Ponadto wniosek B. K. z dnia 22 stycznia 2010 r. dotyczy tak samo, jak wniosek Zarządu Krajowego Stowarzyszenia [...], stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 1980 r., a w tym przedmiocie orzekło już Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2002 r. Zachodzi zatem tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym. Rozpatrując warunek tożsamości sprawy pod względem podmiotowym należy mieć na uwadze, że tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony ( sprawa dotyczy tych samych podmiotów), z zastrzeżeniem, że tożsamość podmiotowa jest zachowana, gdy: 1) prawa strony są zbywalne i dziedziczne i wejdą w nie jej następcy prawni, albo 2) gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową, co organ pierwotny ( tak. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck 2011, s.910, analogicznie Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2005 r., s.740). W niniejszej sprawie skarżący B.K. wykazywał, że jest następcą prawnym Krajowego Stowarzyszenia [...] ( pismo B. K. z dnia 23 sierpnia 2010 r., str.3 ). Okoliczność tę potwierdza treść pisma Urzędu W. z dnia 16 lutego 2011 r., z którego wynika, że aktem notarialnym Stowarzyszenie [...] ( następca prawny Towarzystwa [...]) zbyło prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz [...] Co. LTD Holding, a następnie Spółka ta przeniosła prawo użytkowania wieczystego wymienionej działki na rzecz B.K.. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość sprawy, z tą sprawą, która była już przedmiotem kontroli organów administracji. Prowadzenie postępowania z wniosku skarżącego miałoby bowiem na celu ponowną kontrolę decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1980 r. Należy także zwrócić uwagę, że żądanie wydania decyzji, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym, czyli w okolicznościach określonych w art.156 §1 pkt 3 k.p.a. powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania na podstawie art.61a §1 k.p.a. (art.157 §3 k.p.a. - według stanu prawnego przed nowelizacją ustawy k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie wobec wszczęcia postępowania nadzorczego przez organ pierwszej instancji i wydania przez Wojewodę decyzji merytorycznej w sprawie organ odwoławczy, jak słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, lecz orzec na podstawie art.105 §1 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.