I OSK 2384/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1817/10 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku osiedleniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1817/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. T. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku osiedleniowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., na podstawie art. 86 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. Nr 221, poz. 1744), przyznał A. T. zasiłek osiedleniowy w kwocie 1.250 zł. Dowódca Wojsk Lądowych decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. uznając, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. Szef Sztabu Generalnego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2010 r., uznając, że skarżący nie spełnia warunków określonych w art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych do przyznania mu zasiłku osiedleniowego. Wskazano, że od momentu ponownego powołania do służby nie nastąpiło wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe. Wskazano ponadto, że faktyczne uprawnienia Zastępcy Dowódcy [...] DZ wynikają ze Szczegółowego Zakresu Działania Dowództwa 16 DZ nadanego przez Dowódcę Wojsk Lądowych. Zdaniem organu drugiej instancji załączony do akt sprawy wyciąg z rozkazu Dowódcy JW [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nie został podpisany przez kompetentnego Dowódcę. To powoduje, iż decyzję nr [...] podpisał organ niewłaściwy. Na tę decyzję A. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając Szefowi Sztabu Generalnego Wojska Polskiego błędne zastosowanie art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez przyjęcie, że w sytuacji faktycznej, w jakiej się znajdował, nie ma prawa do zasiłku osiedleniowego oraz art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie, iż decyzja Dowódcy JW Nr [...] w E. nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący podkreślił, że fakt, iż miał przerwę w służbie wojskowej nie powinien mieć znaczenia dla prawidłowości oceny przyznania mu świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1817/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. T. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2010 r. wskazał, że świadczenie opisane w art. 86 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przysługuje z chwilą uzyskania przeniesienia służbowego do innej miejscowości, zaś skarżący nie był przeniesiony do innej miejscowości, lecz objął pierwsze stanowisko służbowe po przyjęciu do służby. W ocenie Sądu fakt, że poprzednio pełnił służbę, ale został z niej zwolniony, a następnie ponownie powołany do służby, w żaden sposób nie jest związany z przeniesieniem służbowym, które następuje w drodze decyzji personalnej i dotyczy tylko żołnierzy zawodowych już pełniących służbę. Sąd pierwszej instancji za uzasadnione uznał argumenty organu, że decyzja o przyznaniu skarżącemu zasiłku osiedleniowego wydana została przez osobę nieuprawnioną. Decyzję taką podpisał Zastępca Dowódcy [...] Dywizji Zmechanizowanej gen. Bryg. K. M. Tymczasem uprawnienia Zastępcy Dowódcy [...] DZ wynikają ze Szczegółowego Zakresu Działania Dowództwa [...] DZ nadanego przez Dowódcę Wojsk Lądowych. Uprawnienia te wynikają także z Instrukcji o sposobie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w Siłach Zbrojnych RP", a także z Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył A. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: 1) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że zastępca Dowódcy JW. 2234 w E. - gen. bryg. K. M. nie był uprawniony do wydania decyzji administracyjnej Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie zasiłku osiedleniowego skarżącego, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593, z późn. zm.), przez przyjęcie, że przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku osiedleniowego w sposób rażący narusza ostatnio powołane przepisy i kwalifikuje decyzję Dowódcy JW. [...] w E. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. do stwierdzenia nieważności, 3) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz uwzględnienia jej i uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz (na podstawie art. 135 tej ustawy) poprzedzającej ją decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do argumentu, że etatowy zastępca Dowódcy JW. [...] w E. - gen. bryg. K. M. nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. podniesiono, że Dowódca [....] DZ gen. dyw. B. S. był nieobecny w Dowództwie, ponieważ przebywał na urlopie okolicznościowym w okresie od dnia 11 do dnia 17 lutego 2010 r. Potwierdza to wprost treść rozkazu dziennego Dowódcy JW. [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Tymczasem Sąd, powołując się na akty prawa blankietowego, nie mające w sprawie żadnego znaczenia prawnego, to jest na "Instrukcję o sposobie prowadzenia ewidencji oraz sprawozdawczości stanów osobowych w Siłach Zbrojnych RP" oraz "Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych RP", skonstatował, w sposób całkowicie niezrozumiały, że rozkaz Dowódcy JW. [...] Nr [...] z dnia [...]lutego 2010 r. "nie został podpisany przez uprawnioną osobę". Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane wyżej instrukcja i regulamin zawierają w tej kwestii jedynie regulacje natury technicznej, wskazują wzory dokumentów, w tym rozkazu dziennego. Stwierdzono zatem, że w dniu [...] lutego 2010 r. podczas nieobecności Dowódcy [...] DZ, Zastępca Dowódcy gen. bryg. K. M. był uprawniony do wydania kwestionowanej decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, literalne brzmienie art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie uzależnia prawa do zasiłku osiedleniowego od "przeniesienia służbowego" żołnierza zawodowego, a jedynie od "wyznaczenia na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe". Zatem przerwa w pełnieniu służby przez skarżącego, po zwolnieniu go z niej w związku z likwidacją stanowiska służbowego w Wojewódzkim Sztabie Wojskowym w O., a przed rozpoczęciem dalszego jej pełnienia w E. na stanowisku służbowym w JW. [...], nie może pozbawiać skarżącego prawa do zasiłku osiedleniowego, który przysługuje żołnierzom przeniesionym z jednostek wojskowych w O. (bez wystąpienia przerwy w służbie) do JW. [...], czy innych stacjonujących w E. Podniesiono ponadto, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanek nabycia prawa do zasiłku osiedleniowego, to nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja Dowódcy JW. [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w sposób rażący narusza przepisy art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności stanowi nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji i jest odstępstwem od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (patrz wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 910). Skoro zatem istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, to również Sąd pierwszej instancji winien jedynie ocenić, czy organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego organ badając, czy w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., nie gromadzi nowego materiału dowodowego, który prowadziłby do nowych ustaleń faktycznych w sprawie. W niniejszej sprawie Szef Sztabu Generalnego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] lipca 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., którą przyznano skarżącemu zasiłek osiedleniowy w kwocie 1.250 zł. Organy uznały, że decyzja ta że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa. W odniesieniu do zarzutu, że zastępca Dowódcy nie był uprawniony do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wskazać należy, że okoliczność, iż dowódca przebywał na urlopie oznacza, że jego obowiązki przejmuje zastępca, który jest uprawniony do dokonywania wszelkich czynności w imieniu Dowódcy. Nie można się zgodzić z poglądem, że decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. wydał organ niewłaściwy. Natomiast naruszenie uregulowań wewnętrznych jest podstawą do wyciągnięcia konsekwencji służbowych do indywidualnej, konkretnej osoby. Pomimo jednak, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne wywody zarówno organu, jak i Sądu co do naruszenia przepisów o właściwości, to jednak uznać należy, że prawidłowo stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu dodatku osiedleniowego. Wskazać bowiem należy, że do stwierdzenia nieważności decyzji wystarczy wypełnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie podstawą do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. przyznającej skarżącemu zasiłek osiedleniowy był art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zgodnie z art. 86 ust. 1 i ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługuje w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego do nowego miejsca pełnienia służby zasiłek osiedleniowy. Wynika stąd, że dla uzyskania prawa do zasiłku osiedleniowego spełnione być muszą łącznie dwa warunki: przeniesienie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy dotychczas pełnił służbę i przesiedlenie się na pobyt stały do nowego miejsca pełnienia służby. Stosując wykładnię celowościową art. 86 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzić należy, że ustawodawca dążył do złagodzenia żołnierzowi zawodowemu niedogodności związanych z ponoszeniem ciężarów finansowych powstałych na skutek przeniesienia służbowego. Oznacza to zatem, że prawo do zasiłku osiedleniowego oraz zwrotu kosztów przewozu urządzeń domowych nabywa wyłącznie żołnierz zawodowy, który objął kolejne stanowisko służbowe, ale w innej jednostce wojskowej. Należy zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie skarżący spełnił wskazane wyżej warunki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo stwierdził, że okoliczność zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy z dniem 31 października 2003 r. powoduje, iż stosunek służbowy zakończył się. Ponowne nawiązanie stosunku służbowego nastąpiło z dniem 2 stycznia 2007 r. na podstawie rozkazu Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr [...], którym to rozkazem wyznaczono skarżącego (właśnie z dniem 2 stycznia 2007 r.) na stanowisko Radcy Prawnego w Dowództwie [...] Dywizji Zmechanizowenaj (WL). Podkreślić przy tym należy, że skarżący nadal pełni zawodową służbę wojskową w tej samej jednostce wojskowej na stanowisku służbowym Radcy Prawnego. Zatem wobec okoliczności, że skarżący kasacyjnie został ponownie powołany do zawodowej służby wojskowej grudniu 2006 r. i nadal pełni służbę na tym samym stanowisku służbowym, uznać należy, że nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Od momentu bowiem powołania nie nastąpiło wyznaczenie na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe. Skarżący nie został przeniesiony do innej miejscowości lecz objął pierwsze stanowisko służbowe po przyjęciu do służby, po ponownym powołaniu do zawodowej służby wojskowej. Uznać bowiem należy, że fakt, iż poprzednio pełnił służbę, ale został z niej zwolniony, a następnie powołany do służby, nie jest związany z przeniesieniem służbowym, które dotyczy żołnierzy zawodowych już pełniących służbę. Wobec powyższego uznać należy, że skarżący kasacyjnie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, co oznacza, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. o przyznaniu mu dodatku osiedleniowego została wydana z rażącym naruszeniem wskazanego przepisu powodując ujemne skutki ekonomiczne dla budżetu Państwa. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również o naruszeniu art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.