II OSK 83/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak, sędzia del. WSA Małgorzata Miron, , Protokolant : starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 380/12 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r. nr WOP.7721.191.2011.MH w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 380/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 30 maja 2012 r., nr WOP.7721.191.2011.MH, w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia 9 grudnia 2011 r., nr PINB-7141/078/09/FY, a w pkt 2. określił, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy: Decyzją z 30 maja 2012 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, zw. dalej WINB, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku, zw. dalej PINB, z dnia 9 grudnia 2012 r., nakładającą na B. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 maja 2012 r. prawidłowego opierzenia i uszczelnienia prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu zlokalizowanego od strony zachodniej wielorodzinnego budynku mieszkalnego. PINB przeprowadził postępowanie ustalając, że wykonanie płyty balkonowej poprzedzone była zgłoszeniem z naruszeniem art. 30 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., poz. 243 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. co uzasadniało przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji dokonanych ustaleń decyzją z 9 grudnia 2011 r. PINB nałożył na B. K. obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 maja 2012 r. robót budowlanych polegających na wykonaniu prawidłowego opierzenia i uszczelnieniu prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonu. Analizując zgromadzone w toku postępowania dokumenty, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku mieszkalnego wraz z wykonaną płytą balkonową do stanu zgodnego z prawem poprzez uszczelnienie prześwitu pomiędzy progiem drzwi balkonowych a płytą balkonową zgodnie z zaleceniami zawartymi w przedłożonej ekspertyzie. Uzasadnione było zatem, na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd wskazał, że stosując tryb uregulowany w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego do wykonanych już robót budowlanych (a więc w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak Sąd rozumie treść uchwały NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 w której NSA przyjął, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uchwała rozstrzyga więc o tym, że na podstawie powołanego przepisu organ administracji nie może domagać się, aby inwestor złożył oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z jej uzasadnienia wynika jednakże, że oświadczenie inwestora o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest szczególnym, uproszczonym sposobem wykazywania tego prawa przez inwestora, który może być stosowany tylko w tych przypadkach, w których ustawa wyraźnie to wskazuje. W innych przypadkach, jeżeli konieczne jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może polegać to na złożeniu oświadczenia. Oznacza to, że inwestor nie może skorzystać z tego swoistego przywileju (ułatwienia proceduralnego), a właściwy organ nie może domagać się, aby inwestor takie oświadczenie złożył. Nie oznacza to, że organ administracji jest zwolniony od obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób, w szczególności na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Tym samym uchwała NSA z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor takie prawo posiada. W uzasadnieniu tej uchwały wręcz wskazano, że w przypadku już wykonanych robót budowlanych ustalenie, że inwestor nie dysponował i nie dysponuje takim uprawnieniem może być podstawą nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego kwestia ewentualnego prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest przez organ odwoławczy wadliwie uznawana za podlegająca ustaleniu na gruncie prawa cywilnego. Kwestia ta należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi on przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem WINB w razie naruszenia prawa własności poprzez wykonanie robót budowlanych mimo braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. W związku z tym zakończenie postępowania w sposób, który miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, może być uznane za zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych. W wydanych w rozpoznawanej sprawie decyzjach zostało bowiem stwierdzone, że wykonanie nałożonych obowiązków powoduje uznanie, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem. W związku z tym należy mieć na uwadze orzecznictwo sądów powszechnych dotyczące ochrony prawa własności w sytuacji, w której naruszenie tego prawa jest spowodowane wybudowaniem obiektu budowlanego na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę. Nie jest ono jednolite, ale przyjmuje się także, że wykonanie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia pełną ochronę prawa własności na podstawie art. 222 § 2 k.c., w szczególności poprzez nakazanie przez sąd rozebrania obiektu budowlanego. W tej sytuacji nie można było stwierdzić, że skarżący będzie mógł dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, bowiem może nie uzyskać tam pełnej ochrony, polegającej na tym, że płyta balkonowa znajdująca się na działce, której jest współwłaścicielem, zostanie z tej działki usunięta. W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego organ administracji powinien w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania działką nr 203/2 w Goszczynie gmina Krokowa na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić, czy inwestor może nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, dążenia do tego aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym Sąd zauważył, że inwestor, który wykonał roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiada może je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim może dojść do porozumienia z pozostałymi właścicielami nieruchomości i zawrzeć z nimi odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Może też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego. Zasadnie zatem skarżący domagał się uczynienia przedmiotem postępowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane Pozostałe zarzuty skargi, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, są niezasadne. Organy nadzoru budowlanego poczyniły należyte ustalenia w sprawie, prawidłowo sformułowały obowiązki inwestora celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Należycie także zastosowały przepisy prawa materialnego jak i procesowego, poza tym jednym aspektem, który spowodował niniejsze rozstrzygnięcie. Rację ma również WINB, że żadnego wpływu na postępowanie i jego wynik nie ma brak oryginalnych dokumentów dotyczących zgłoszenia budowy płyty balkonowej, gdyż tryb postępowania jest taki sam w przypadku dokonania prawidłowego zgłoszenia wykonania płyty balkonowej, jak również w braku takiego zgłoszenia. Wynika to stąd, iż wykonanie takiej płyty obwarowane jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zaś dokonanie zgłoszenia w takiej sytuacji nie jest równoważne z legalnością robót, na które wymagane jest pozwolenie. Zarzut dotyczący braku nałożenia na inwestora obowiązków dokonania zmian w danych geodezyjnych jest bezzasadny, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnienia do nakładania takich obowiązków, aktualność danych geodezyjnych nie wpływa w żaden sposób na prawidłowość, czy legalność wykonanych robót budowlanych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniósł WINB zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. i art. 6 k.p.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane choć ustawodawca nie przewidział obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany był granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W skardze kasacyjnej zakwestionowano sposób rozumienia przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zastosowany przez Sąd Wojewódzki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu z przepisu tego nie wynika, iż organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badania w postępowaniu naprawczym legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ponieważ ustawodawca nie przyznał organom nadzoru budowlanego takiej kompetencji. W uzasadnieniu powołano się na rozbieżności w orzecznictwie sądowym w tej kwestii podkreślając, iż w razie naruszenia samowolnym działaniem inwestora prawa własności osób trzecich mogą one dochodzić swoich praw w procesie cywilnym, przywołując też liczne orzeczenia z lat 2001- 2010, w których sądy prezentowały linię orzeczniczą ograniczając badanie zgodności wykonanych robót z wymaganiami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Nie jest to pogląd, który zasługuje na aprobatę ze względów następujących. Prawo budowlane z 1995 r. pochodzi w swoim zasadniczym zarysie z okresu przed uchwaleniem Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.. w której silnie zaakcentowano jako podstawową zasadę wolności i praw ekonomicznych ochronę prawa własności. Dopiero jednak w nowelizacji z 2003 r. wprowadzono do prawa budowlanego art. 4 wyrażający z zasadę wolności zabudowy ograniczoną dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane i korzystaniem z tej wolności pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego nie jest wprawdzie tożsame z prawem własności, gdyż może chodzić o prawo zależne, niemniej jednak uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zawsze pochodną od prawa własności nieruchomości, przysługującego podmiotowi zamierzającemu realizować inwestycję albo bezpośrednio, albo przez zawarcie stosownej umowy z właścicielem. Proces budowlany, rozumiany jako sposób zagospodarowania działki budowlanej, jest zawsze realizacją prawa własności, może zatem dotyczyć prawa własności sąsiedniej działki, a także innego rodzaju praw. Z tego też powodu nie można rozdzielić ani ustawowej regulacji przebiegu tego procesu, ani też sposobu kontroli organów państwa nad tym procesem według określonej gałęzi prawa, system prawa budowlanego odwołuje się bowiem do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art.4), a nie tylko do zgodności z przepisami prawa administracyjnego. Zasada ta odnosi się więc i do ocen samowoli budowlanej polegającej na podjęciu procesu budowlanego bez jakiejkolwiek zgody organów architektoniczno-budowlanych, jak też do sytuacji, gdy samowola ta jest wynikiem działań innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego nie jest zatem zwolniony od zbadania, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z faktu, iż ustawodawca liberalizując poprzednio obowiązujące wymagania w zakresie dowodzenia swojego prawa do zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę wprowadził możliwość złożenia stosownego oświadczenia nie wynika, że organy są zwolnione z badania tego prawa jeśli zostanie zakwestionowane. Nie wynika też z treści art. 50-51, że oświadczenie takie może być złożone przez podmiot naruszający prawo w sposób inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Czym innym jest jednak złożenie oświadczenia, którego organ nadzoru budowlanego nie może od inwestora wymagać jako realizacji obowiązku wykonania określonych czynności na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (patrz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10), czym innym zaś wykazanie się przez taką osobę prawem do zagospodarowania nieruchomości. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Zgodność ta dotyczy, jak to wynika z zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego, wszystkich przepisów, a nie tylko przepisów prawa administracyjnego. Podobny pogląd wyraził już Naczelny Sąd Administracyjny po podjęciu wspominanej uchwały w wyrokach z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11. Taki sposób rozumienia powyższych przepisów, który zaprezentował w kwestionowanym wyroku Sąd Wojewódzki, nie stoi zatem w sprzeczności z wymienioną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, a zatem podstawy zarzutów skargi kasacyjnej złożonej przez organ nie okazały się usprawiedliwione. Nie można zatem ocenić jako zgodnego z zasadami Konstytucji RP (art. 7 w zw. art. 64 ust. 2), a także art. 4 Prawa budowlanego poglądu, iż organ powołany do nadzorowania kontroli procesów budowlanych, jest zwolniony z obowiązku zbadania, czy prawo własności zostało naruszone, ponieważ zwolnienie takie w konsekwencji mogłoby doprowadzić do zaakceptowania naruszenia prawa w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której celem jest przywrócenie do stanu zgodności z prawem. Z tych wszystkich względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.