II SA/Gd 357/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Wojewody z dnia 23 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wnioskiem z dnia 26 września 1951 r. Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych wystąpiła do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej o wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonych na obszarze gminy miejskiej w G. We wniosku tym wskazano m.in. nieruchomość położoną w G. – C. przy ul. C. 39, o powierzchni 10771 m2, oznaczonej jako parcela nr 55, stanowiącą własność J. M. Orzeczeniem z dnia 30 września 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wywłaszczyło m.in. powyższą nieruchomość (pkt. 9 orzeczenia). Orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, w trybie wznowienia postępowania - zmieniło orzeczenie z dnia 30 września 1952 r. w części dotyczącej oznaczenia nieruchomości, nadając parceli 55 nowe oznaczenie 60/55. Orzeczeniem z dnia 20 grudnia 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznało J. M. odszkodowanie za wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r. nieruchomość nr 60/55 o pow. 10771 m2, położoną w G. – C. przy ul. C. 39 w kwocie 4.846 zł. Powyższe orzeczenie wywieszono na tablicy ogłoszeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 14 stycznia 1959 r., a zdjęto z tablicy ogłoszeń dnia 27 stycznia 1959 r. J. M. złożyła odwołanie od powyższego orzeczenia w dniu 20 stycznia 1959 r. do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych za pośrednictwem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W uzasadnieniu odwołująca wskazała, że nie zgadza się z wysokością odszkodowania, ponieważ wywłaszczona działka nr 60/55 jest działką budowlaną i jej wartość za 1 m2 kształtuje się na poziomie od 40 do 50 złotych. Pismem z dnia 26 lipca 2010 r. R. S. - pełnomocnik M. C. wniósł o rozpatrzenie odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958 r.. M. C. jest spadkobierczynią J. M. na mocy postanowień sądowych o nabyciu spadku. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 marca 2012 r. Wojewoda, rozpoznając odwołanie J. M. od orzeczenia z dnia 20 grudnia 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że odwołanie z dnia 20 stycznia 1959 r. zostało złożone w terminie. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958 r. wydano na podstawie art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). W przepisach dekretu przewidziane było odrębne ustalenie wywłaszczenia i odszkodowania, które zgodnie z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ustalane było na wniosek. W przedmiotowej sprawie wniosek taki złożyła Dyrekcja Okręgowej Kolei Państwowych w piśmie z dnia 11 kwietnia 1958 r. Organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznając przedmiotową sprawę należy mieć na uwadze utrwalony zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie prawa pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego orzeczenia organu I instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ ten nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - zaskarżonego orzeczenia, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnego orzeczenia. Oznacza to, że jeśli w czasie pomiędzy wydaniem orzeczenia w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, ulegnie zmianie stan prawny lub faktyczny sprawy, to organ odwoławczy, zachowując tożsamość sprawy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny i faktyczny sprawy. Z wniosku pełnomocnika strony z dnia 26 lipca 2010 r. wynika, że odwołanie do dziś nie zostało rozpoznane. Od daty wydania zaskarżonego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958 r. oraz złożenia od niego odwołania przez stronę upłynęły 53 lata. Tak długi okres czasu uzasadniał potrzebę wnikliwego wyjaśnienia kwestii czy nie zostało w tym czasie jednak wydane rozstrzygnięcie posiadające walor ostateczności. Z uwagi na okoliczność, że poszukiwania w zasobach archiwalnych dokumentu świadczącego, że odwołanie zostało rozpoznane nie dały rezultatu organ odwoławczy uznał, iż sprawa ta nie została dotychczas rozpatrzona w trybie odwoławczym i stwierdził, że aktualnie pozostaje ona nadal w toku na etapie rozpoznania odwołania przez organ II instancji. Przechodząc do rozpoznania odwołania wskazano, że w obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia oraz odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 233 tej ustawy ,,Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów". Norma ta nakazuje dalszy bieg spraw, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1997 r. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przekonaniu organu odwoławczego obecnie przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, regulującej w dziale III rozdziale 5 instytucję odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Biorąc zatem pod uwagę, że zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja wywłaszczeniowa i odszkodowawcza poprzedzająca wydanie kwestionowanego orzeczenia powstała przed 53 laty odpowiadając wymaganiom ówczesnego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zachodzi konieczność zweryfikowania wspomnianego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w świetle wymagań aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wydania na tej podstawie nowego orzeczenia w sprawie przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nr 60/55, odpowiadającego wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienie powyższego wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia, zdaniem Wojewody, uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia 20 grudnia 1958 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji właściwemu w sprawach z zakresu wywłaszczeń nieruchomości, którym w stosunku do nieruchomości położonych na terenie miasta G. w aktualnym stanie prawnym jest Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 oraz art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego, określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ wojewódzki nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, postępowania administracyjne niezakończone do 1 września 1980 r. powinny toczyć się w danej instancji wedle decyzji dotychczasowych. Wśród wzmiankowanych przepisów dotychczasowych przed 1 września 1980 r. obowiązywał przepis art. 191 § 1 k.p.a. nakazujący sprawy wszczęte przed 1 stycznia 1961 r. rozpoznawać w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Zdaniem Prokuratora skoro odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w dniu 20 stycznia 1959 r. to wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze powinno toczyć się zgodnie z procedurą obowiązującą do 1 stycznia 1961 r. Oznacza to, że właściwymi przepisami proceduralnymi są przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które nie przewidywały odpowiednika dzisiejszego art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Nie istniało także ograniczenie wynikające z obecnego art. 136 k.p.a., że organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenie jedynie dodatkowego postępowania dowodowego. W przekonaniu Prokuratora Wojewoda powinien merytorycznie rozpoznać odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej w skrócie jako P.p.s.a.). Badając sprawę pod tym kątem, wskazać należy, że skarga jest uzasadniona, bowiem Sąd podziela w całości wywody i ocenę prawną zawarte w uzasadnieniu skargi, w konsekwencji zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że organ odwoławczy decyzją z dnia 23 marca 2012 r. uchylił orzeczenie z dnia 20 grudnia 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznające J. M. odszkodowanie w kwocie 4.846 zł za wywłaszczoną prawomocnym orzeczeniem z dnia 26 stycznia 1954 r. nieruchomość nr 60/55 o pow. 10771 m2, położoną w G. – C. przy ul. C. 39 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W związku z okolicznością, że przedmiotem rozpoznania przez Wojewodę było odwołanie wniesione w dniu z dnia 20 stycznia 1959 r. konieczne jest prześledzenie przepisów proceduralnych jakie obowiązywały na przestrzeni pięćdziesięciu lat oraz norm intertemporalnych jakie zawierały, a które odnoszą się do zainicjowanego w dniu 20 stycznia 1959 r. postępowania odwoławczego. W dniu wniesienia odwołania obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z mocą ustawy z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), zwanego dalej rozporządzeniem. W dniu 1 stycznia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), który w art. 191 § 1 stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Przepis ten został skreślony na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), która w art. 13 ust. 1 wprowadziła regulację, że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Co prawda ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368) uchyliła ustawę z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jednak jedynie w zakresie uregulowanym ustawą z dnia 11 maja 1995 r., a to oznacza że cytowany powyżej art. 13 ust. 1 zachował moc, bowiem nowych regulacji odnośnie stosowania przepisów proceduralnych ustawa o NSA z 1995 r. nie wprowadziła. Natomiast ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) uchyliła w całości ustawę o NSA z 11 maja 1995 r. Uznać zatem należy, że przepis art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego obowiązuję do dziś. Z powyższego jednoznacznie wynika, że przedmiotowe odwołanie z dnia 20 grudnia 1958 r. powinno zostać rozpoznane w oparciu o przepisy postępowania obowiązujące w dacie wniesienia odwołania, tj. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Ustalenie tego faktu powoduje konieczność sięgnięcia do regulacji dotyczącej postępowania odwoławczego zawartego w tym rozporządzeniu, a konkretnie do przepisu art. 82 tej ustawy, który stanowił, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy, wydane po dniu 14 września 1923 r., nie stanowią odmiennie. Zakres kontroli takiej decyzji precyzował przepis art. 93 stanowiący, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Natomiast przepis art. 92 stanowił, że potrzebę uzupełnienie postępowania wyjaśniającego może władza odwoławcza zarządzić z urzędu lub na wniosek stron; może je przeprowadzić sama lub przez władzę niższej instancji. Podkreślić należy, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym nie zawierały przepisu kierowanego do organu odwoławczego zakazującego przeprowadzenia postępowania w całości czy też przepisu pozwalającego na uchylenie orzeczenia wydanego w I instancji. Taka regulacja ma zastosowanie do zawisłej przed Wojewodą sprawy wskutek odwołania z dnia 20 grudnia 1958 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Wojewoda bezpodstawnie orzekał w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Nie dostrzegł bowiem organ odwoławczy, ze w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy k.p.a. a zatem także przepis art. 138 § 2 k.p.a. Wobec okoliczności, że w sprawie nie wystąpiły przeszkody z art. 156 § 2 k.p.a. (decyzja organu odwoławczego ma charakter procesowy), wycofanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego nastąpiło z powodu obciążającej ją wady nieważności. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Wojewoda rozpozna odwołanie i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu odnośnie przepisów proceduralnych jakie powinny znaleźć w sprawie zastosowanie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji