I OSK 2782/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Sp.z.o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 233/12 w sprawie ze skargi G. Sp.z.o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 233/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o. z siedzibą w S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], stwierdzającą nabycie przez Gminę W. prawa własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...]. , jedn. ew. W., ujawnionej w księdze wieczystej Kw [...], jako zajętej pod drogę gminną (ul. R.). Zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda Ś. - działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – prawidłowo bowiem uznał, że w/w nieruchomość, będąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością W. P., stała się - z mocy prawa - w dniu 1 stycznia 1999 r. własnością gminną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod ul. R. Ulica ta miała status drogi gminnej (vide: załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych - Dz. Urz. Woj. Bielskiego Nr 5, poz. 84) a fakt samego zajęcia nieruchomości pod drogę potwierdzała mapa zasadnicza z wyrysowanymi granicami nieruchomości i przebiegiem pasa drogowego oraz adnotacją zarządcy drogi, że przedstawiony na mapie stan zgodny jest ze stanem z dnia 31 grudnia 1998 r. Potwierdzenie zaś władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego dokumentowało oświadczenie Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r., z którego treści wynikał rodzaj prac wykonywanych na w/w drodze w związku z jej utrzymywaniem (poprawianie stanu nawierzchni drogi i jej odśnieżanie) oraz umowa z dnia 30 października 1988 r., zawarta pomiędzy Gminą W. a K. w B., dotycząca utrzymania dróg w sezonie zimowym 1988/1989. W ocenie organu, na powyższe rozstrzygnięcie bez wpływu pozostawał fakt, iż ówczesny właściciel zawarł w dniu [...] listopada 2007 r. umowę o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz spółki G.sp. z o.o. z siedzibą w K., obecnie w S.(vide: akt notarialny rep. A Nr [...]). Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. G. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, art. 7, 8 i art.10 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasadna. Sąd przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i podkreślił, że przepis ten określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. - prawa własności danego gruntu. Są nimi: zajęcie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do takiej nieruchomości. Odnosząc zatem powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd zgodził się z organami, że przesłanki te w tym stanie faktycznym zostały spełnione. W szczególności Sąd podkreślił, że Gmina W. w dniu 31 grudnia 1998 r. faktycznie władała w/w nieruchomością, gdyż wskazywały na to dowody przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego. Dla spełnienia bowiem przesłanki publicznoprawnego władania nieruchomością zajętą drogą publiczną istotne było bowiem jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych przez drogi krajowe), poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną a związane z: utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała nieruchomość - w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, Sąd akcentował więc, iż w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. W niniejszej zaś sprawie domniemanie to dodatkowo znajdowało także potwierdzenie w oświadczeniu Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2011 r. i odpisie umowy na zimowe utrzymanie dróg na terenie sołectwa B. w sezonie zima 1998/99, zawartej w dniu [...] października 1998 r. pomiędzy Gminą W. a K. B. Skoro zaś – jak wywodził Sąd - droga publiczna została urządzona i nie była ona - w części obejmującej działkę należącą w dniu 31 grudnia 1998 r. do W. P. - wyodrębniona w sposób wykluczający bieżące jej utrzymywanie przez zarząd drogi, np. poprzez odgrodzenie tej części przez właściciela to, nie było podstaw do kwestionowania istnienia władztwa publicznoprawnego nad tejże drogą. Nie budziło przy tym – jak nadmienił Sąd – wątpliwości, że działka nr [...], w granicach której mieścił się pas drogowy ul. R., nie została wydzielona przez właściciela w sposób uniemożliwiający do niej dostęp zarządcy drogi. Brama wjazdowa na teren tej drogi (będącej ulicą ślepą), posadowiona była poza granicami przedmiotowej działki, znajdując się na terenie, sąsiadującej z nią od strony południowej, działki nr [...] (vide: fragmenty map zasadniczych - k. [...] akt administracyjnych). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prowadzenie dodatkowego postępowania na okoliczność potwierdzenia władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością, czego oczekiwała skarżąca, stanowiłoby tak naprawdę prowadzenie sztucznego postępowania, mającego na celu ustalenie, czy utrzymanie drogi stanowiło władanie nieruchomością. Samo zaś kwestionowanie przez Spółkę istnienia tego władania stanowiło wyłącznie, nieznajdującą oparcia w dowodach zgromadzonych w sprawie, polemikę z ustaleniami stanu faktycznego dokonanymi przez organ. Odnosząc się natomiast do kwestii pozbawienia możliwości uzyskiwania przez skarżącą Spółkę dochodu z prowadzonej działalności, w związku z wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości, Sąd zauważył, że nie mogoła ona stanowić przedmiotu rozważań organów rozstrzygających sprawę w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wydawana bowiem w tym zakresie decyzja miała wyłącznie charakter deklaratoryjny, to jest potwierdzała jedynie skutek (przejście własności nieruchomości), który nastąpił już z mocy prawa, o ile zaistniały okoliczności objęte hipotezą normy prawnej zawartej w ww. przepisie. Organy nie oceniały więc w tym postępowaniu ani celowości wywłaszczenia nieruchomości, ani też, przed podjęciem władczego rozstrzygnięcia w sprawie, nie ważyły interesu publicznego i interesu strony. Z tego zatem względu – w ocenie Sądu - podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy słusznego interesu Spółki, uznać należało za chybiony. Za trafny natomiast Sąd ocenił zarzut naruszenia przez organy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak powiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co skutkowało naruszeniem jej prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Tym niemniej, jak wyjaśnił Sąd, uchybienie to pozostawało bez wpływu na rozstrzygnięcie, a zatem nie było istotne. Skarżąca nie wskazywała bowiem by z tego względu pozbawiona została możliwości dokonania określonej czynności procesowej (np. złożenia dowodu), która to czynność mogłaby rzutować na wynik postępowania. Warunkiem zaś uwzględnienia skargi z powodu uchybień procesowych było ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Ponadto Sąd zgodził się także ze skarżącą, że wszczynanie postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzenia przejścia własności nieruchomości, dopiero po 11 latach od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. która regulowała sytuację prawną gruntów zajętych pod drogi publiczne, a więc w sytuacji, gdy wyekspirował już termin z art. 73 ust. 4 ww. ustawy do składania przez dotychczasowych właścicieli wniosku o ustalenie odszkodowania za odjętą własność, mogło podważać zaufanie uczestników, obecnie prowadzonego w tym przedmiocie postępowania, do organów władzy publicznej, a więc naruszać art. 8 k.p.a., ale uchybienie tej zasadzie - w realiach rozpoznawanej sprawy - nie oznaczało jednak, że wydana w tych warunkach decyzja była prawnie wadliwa. Niezależnie bowiem od tego, czy decyzja przewidziana w art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. była by wydana bezpośrednio po wejściu w życie tej ustawy, czy też - jak miało to miejsce obecnie - po kilkunastu latach, musiała ona przybrać postać stwierdzenia nabycia - z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. - własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. sp. z o.o. w S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez niedostateczne odniesienie się przez Sąd do wszystkich stawianych w skardze zarzutów, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - polegające na braku wskazania w uzasadnieniu orzeczenia stanowiska Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak wyjaśnienia podstawy przyjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, zwłaszcza poprzez ogólnikowe uzasadnienie, iż w rozpoznawanej sprawie wprawdzie doszło do naruszenia przepisów postępowania, jednak nie oznaczało to, że decyzja była prawnie wadliwa. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga ta zaś nie była uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Z treści zaś zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd Wojewódzki przekroczył granice sprawy. Skarżąca nie wskazała także w skardze kasacyjnej na żadne uchybienia, które miały miejsce w toku postępowania administracyjnego, a które nie zostały podniesione w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a były na tyle istotne, że Sąd Wojewódzki winien wziąć je z urzędu pod uwagę. Z tych względów zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. nie był trafny. Niezasadnie również zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania spełnia zaś zaskarżony wyrok. Sąd Wojewódzki przedstawił bowiem zarówno stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jak i cały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym oraz wystarczająco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. W szczególności, Sąd przytoczył treść, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r., stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem i dokonał jego analizy. Wskazał na konkretne dowody, z których wynikało, że w/w regulacja prawna w rozpoznawanym stanie faktycznym miała zastosowanie a także odniósł się szczegółowo do zarzutów procesowych zawartych w skardze. Niezrozumiałe jest przy tym stanowisko skarżącej, sprowadzające się do twierdzenia, iż Sąd Wojewódzki cyt. "(...) w ogóle nie wskazał jakie poczynił ustalenia co do stanu faktycznego. Przytoczył jedynie stan faktyczny opisany przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, nie zajmując w tym przedmiocie swojego stanowiska. Sąd powtórzył za organem, iż wystąpiły wszystkie przesłanki przewidziane w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, które są podstawą do stwierdzenia przejścia własności nieruchomości". Wyjaśnić zatem w tym miejscu należy, że – zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a zatem sądy administracyjne nie rozpoznają – tak jak organy administracji publicznej – spraw administracyjnych. Skoro zatem Sąd Wojewódzki nie rozpoznaje sprawy co do meritum to z tego powodu nie ustala samodzielnie jego stanu faktycznego a bada jedynie, czy organ prawidłowo ten stan ustalił. Te wymagania zaś – jak wyżej wspomniano – spełnia zaskarżony wyrok. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej nie ma on również charakteru ogólnikowego. Wszystkie bowiem istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zarówno faktyczne, jak i prawne zostały nim objęte. Trafnie przy tym Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że - po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. – tylko stwierdzenie uchybień procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia, uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja nie zachodziła jednak w analizowanych stanie faktycznym. Z tego powodu, choć w postępowaniu tym doszło do naruszenia procedury administracyjnej, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, to jednak, ponieważ naruszenia te nie miały charakteru istotnego, skarga podlegała oddaleniu. Natomiast, sama okoliczność, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżącej satysfakcjonujący nie oznaczał jeszcze, że naruszał on art. 141 § 4 p.p.s.a. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna – jak wyżej wspomniano – okazała się nieusprawiedliwioną - skutkowało to wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na zasadzie art. 184 p.p.s.a.