I SAB/Wa 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. W. i P. K. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z dnia 15 września 2010 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczonej jako hip. [...], działka nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. W. i P. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 28 lutego 2012 r. A. W. i P. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpatrzeniu wniosku z dnia 14 września 2010 r. – złożonego w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną hip. [...] działka nr [...]. W skardze skarżący podnieśli, że organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie zainicjowane powyższym wnioskiem, ani w terminie wyznaczonym przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], ani nie został dotrzymany termin wskazany przez Prezydenta W. do dnia [...] lutego 2012 r. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że w toku postępowania zgromadzono szereg materiałów mających na celu ustalenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki kwalifikujące ją do przyznania odszkodowania. W treści odpowiedzi organ podał, że do zakończenia przedmiotowego postępowania konieczne jest jeszcze wyjaśnienie, w jakiej dacie poprzednia właścicielka została pozbawiona faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością. Wyjaśnił również, że strony zostały poinformowane o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym przez Wojewodę [...] oraz, że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji decyzja zostanie wydana do dnia [...] lipca 2012 r. Ponadto pismem z dnia 25 lipca 2012 r. dokonał przesunięcia powyższego terminu wydania decyzji kończącej postępowanie w przedmiotowej sprawie do dnia [...] grudnia 2012 r. z uwagi na wyżej wskazaną przyczynę oraz dużą ilość spraw do rozpoznania z zakresu odszkodowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r., poz. 270), kognicja sądu administracyjnego obejmuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku, gdy nie wydają decyzji administracyjnej w sprawach indywidualnych, podlegających załatwieniu w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu bezczynności organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wskazać należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 kpa, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 10 grudnia 2009 r. r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W rozpoznawanej sprawie Prezydent W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Analiza dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, że po wpłynięciu w dniu 15 września 2010 r. do Kancelarii Urzędu W. wniosku A. W. i K. K. z dnia 14 września 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomość, po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art.104 § 1 kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, Prezydent W. od dnia 15 września 2010 r. do dnia wyrokowania nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących z dnia 14 września 2010 r. o przyznanie odszkodowania. Zatem, mimo upływu prawie dwóch lat, we wskazanym okresie organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Wprawdzie organ podjął czynności zmierzające do uzyskania materiałów dowodowych niezbędnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, występując pismem z dnia 18 października 2010 r. do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. o przesłanie akt własnościowych tej nieruchomości, do Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. o przesłanie wypisów z rejestru gruntów i kopii mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem granic hipotecznych przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 24 marca 2011 r. organ wystąpił do Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie zaświadczenia z księgi wieczystej spornej nieruchomości. Następnie w dniu 24 marca 2011 r. do Archiwum Państwowego W. o przesłanie dokumentów dotyczących budowy budynków na tej nieruchomości, o określenie ich stanu stopnia zniszczeń oraz przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w ogólnym planie zabudowania W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., zatwierdzonym przez ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., a także do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu W. o przesłanie decyzji komunalizacyjnej, pozwoleń na budowę, protokołów przekazania gruntu inwestorowi. Następnie w dniu 2 września 2011 r. organ zwrócił się do Biura Geodezji i Katastru o przesłanie wypisów z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Pismami z dnia 21 października 2011 r. wystąpiono do Biura Gospodarki Nieruchomościami o akta lokalizacyjne obejmujące przedmiotowy teren i do Wydziału Architektury i Budownictwa o przesłanie dokumentów dotyczących jej zagospodarowania, realizacji inwestycji na przedmiotowym gruncie i wskazania daty wejścia pierwszego powojennego inwestora w teren. Z powyższego wynika, że organ podjął działania zmierzające do zgromadzenia dokumentów, zbadania przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie dekretu, a także daty utraty posiadania gruntu przez poprzednich właścicieli. Jednakże po uzyskaniu oczekiwanych przez organ odpowiedzi nie podjęto w sprawie żadnych dalszych czynności, a wobec tego nie można ustalić, jakie jeszcze okoliczności muszą być wyjaśnione i jakie dowody zebrane, aby możliwe było rozstrzygnięcie sprawy. Nadto podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 kpa, nie informując stron postępowania o zwłoce w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył następnego terminu jej załatwienia. Uczynił to dopiero po trzynastu miesiącach od daty wpływu wniosku do organu – zmotywowany wniesieniem zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa – informując strony postępowania pismem z dnia 21 października 2011 r. o przyczynach zwłoki, komunikując jednocześnie, iż postępowanie zostanie zakończone po zebraniu i przeanalizowaniu kompletnego materiału dowodowego i wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2012 r. Mimo upływu nałożonego na siebie powyższym pismem terminu zakończenia postępowania, organ nie rozpoznał wniosku z dnia 14 września 2010 r., lecz po pięciu miesiącach od poprzedniego przedłużenia terminu, kolejnym pismem z dnia 28 marca 2012 r. poinformował strony postępowania, że decyzja w sprawie zostanie wydana do dnia [...] lipca 2012 r. oraz że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji oraz dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania w terminie zakreślonym przez Wojewodę [...], a następnie kolejnym pismem z dnia 25 lipca 2012 r. organ zobowiązał się do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie do dnia [...] grudnia 2012 r. – co jednak nie odpowiada wymogom stawianym przez art. 12 i 35 kpa i narusza art. 36 kpa, bowiem organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisami art. 12 i 35 kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu załatwienia sprawy. Wprawdzie przepis art. 36 kpa nie stwarza ograniczeń ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody, i nie może być interpretowany w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6–16 kpa. Podawane przez organ powody wielokrotnego, nieustannego i nieuzasadnionego przesuwania terminu załatwienia sprawy nie mogą być usprawiedliwieniem dla zwłoki w jej załatwieniu, gdyż nie mieszczą się w przesłankach określonych w art. 35 § 5 kpa. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może więc w takiej sytuacji ekskulpować organu orzekającego od zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy od złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie minęły już ponad dwa lata, natomiast od wyznaczenia przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu do załatwienia sprawy osiem miesięcy i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, że organ w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy znacznie przekroczył terminy prawem przewidziane, jak również nałożone na siebie powyższymi pismami, a także termin wyznaczony postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nadto organ nie informował stron o przyczynach zwłoki w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie oraz o ewentualnym terminie jej zakończenia – uczynił to po raz pierwszy dopiero po ponad trzynastu miesiącach od wpływu wniosku do organu – co powoduje refleksję, że organ nie traktuje sprawy jako pilnej i nie podejmuje wzmożonych starań w celu jej zakończenia i jednocześnie obrazuje podejście Prezydenta do potrzeby rychłego zakończenia sprawy. Zatem wskazane okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 14 września 2010 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa i korespondujący z nim art.12 § 1 i 2 kpa oraz art. 36 § 1 kpa. Wobec tego mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do jej załatwienia – nawet jeśliby przyjąć, iż sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 28 marca 2012 r. nie wynika przyczyna prawie dwuletniej zwłoki w rozpoznaniu sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Od tego dnia do dnia rozprawy minęło ponad czternaście miesięcy, w ciągu których organ podejmował kolejne czynności zmierzające do zgromadzenia dodatkowej dokumentacji niezbędnej do prawidłowego zakończenia postępowania. Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz biorąc pod uwagę, że na skutek wniesienia przedmiotowej skargi organ w dniu 25 marca 2012 r. przekazał Sądowi rozpoznającemu tę skargę całość akt administracyjnych sprawy, to po wejściu w życie w dniu 16 maja 2011 r. powyższej ustawy nie można uznać bezczynności organu za rażące naruszenie prawa, gdyż w tym okresie organ nie uchybił w sposób rażący terminom załatwienia sprawy. Jeśli się również zważy, że przed wystąpieniem ze skargą do sądu skarżący skorzystali ze środka przeciwdziałania bezczynności organu w postaci zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 kpa, to przy uwzględnieniu sposobu rozpatrzenia tego zażalenia przez organ wyższego stopnia, skargę na bezczynność Prezydenta W. należało uznać za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi wyznaczyć organowi termin do załatwienia wniosku skarżących w stosownej formie procesowej. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.