I OSK 481/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 84/12 umarzającego postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w sprawie ze skargi C. A. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Łd 84/12, umorzył postępowanie przed tymże Sądem w sprawie ze skargi C. A. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż organ, któremu strona skarżąca zarzucała bezczynność, wydał decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności części nieruchomości stanowiącej dotychczas własność skarżącej oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta została wydana po wniesieniu skargi na bezczynność. Sąd wskazał także, iż rozstrzygnięcie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej i zawiera stosowne pouczenie o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Sąd pierwszej instancji powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 zaznaczył, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w przypadku skargi na bezczynność w załatwieniu sprawy, gdy decyzja merytoryczna została wydana po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpatrzeniem przez sąd, postępowanie sądowe podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Sąd wskazał także na marginesie, iż na podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia o wskazanej treści nie ma wpływu fakt – bez wątpienia zaistniały w niniejszej sprawie – nieterminowego załatwienia przez organ sprawy skarżącej. Od tego postanowienia skargę kasacyjną złożył Wojewoda Łódzki wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie poprzez oddalenie skargi; ewentualnie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W obu przypadkach wniesiono o zasądzenie od C. A. na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że organ swoim działaniem wypełnił znamiona art. 54 § 3 tej ustawy, to jest uznał skargę na swoją bezczynność, czego konsekwencją było oparcie wyroku na art. 161 §3 powołanej ustawy i umorzenie postępowania; 2) art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności, a w związku z powyższym wydanie przez niego decyzji po wniesieniu skargi do sądu automatycznie skutkuje wypełnieniem przez organ znamion art. 54 § 3 tej ustawy; m 3) art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego zastosowanie podczas, gdy organ nie uwzględnił skargi na bezczynność do dnia rozprawy, a wydana przez niego decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami i nie była wydana z rażącym naruszeniem prawa; 4) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 powołanej ustawy, poprzez pominięcie w uzasadnieniu orzeczenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co spowodowało pominięcie istotnych okoliczności, mających istotny wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego; 5) art. 201 § 1 powołanej wyżej ustawy, poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że postępowanie w niniejszej sprawie winno być umorzone na podstawie art. 54 § 3 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że jego bezczynność powinna być przez skarżącego wykazana i wynikać ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a następnie ustalona przez Sąd, gdyż samo podniesienie zarzutu bezczynności przy wydaniu decyzji merytorycznej nie wystarcza dla umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazano, że do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu nie wystarczy jedynie wydanie aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do czego w niniejszej sprawie doszło i czego organ nie kwestionuje. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu kwestia bezczynności w ogóle nie była badana przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości umorzenia przez Sąd pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy organ, którego skarga na bezczynność dotyczy, wydał decyzję po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: powinien on zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; po drugie: powinien rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy. Powyższe rozważania i ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach podjętego przez sąd orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnienie wyroku musi zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie – jak wynika z akt – w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi strona podniosła zarzut bezczynności Wojewody Łódzkiego. Wobec tego, kontroli Sądu pierwszej instancji podlegać powinna kwestia pozostawania przez ten organ w bezczynności, czego tenże Sąd nie uczynił. Przypomnieć należy, iż art. 149 powołanej wyżej ustawy stanowi, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 ustawy zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy zatem uznać, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, że zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie stało się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie można powoływać się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, co uczynił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu. Stanowisko przyjęte w tej uchwale może być nadal aktualne w kwestii dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, albowiem tylko w tym przedmiocie, z uwagi na wydanie decyzji, postępowanie może stać się bezprzedmiotowe. W związku z tym za usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 4 oraz art. 161 §1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania sądowego, przepis art. 203 powołanej ustawy nie ma zastosowania. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania, mimo że w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o ich zasądzenie