VII SA/Wa 903/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznie 2012 r. działając na postawie art. 105 § 1 kpa po ponownym rozpatrzeniu sprawy dobudowy ganku do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. nakazał M. O. rozbiórkę przedmiotowego ganku. Decyzja to została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją nr [...] .z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że do orzeczenia rozbiórki na mocy art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wystarcza stwierdzenie przez organ naruszenia określonych przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. PINB w [...] zobligowany był wskazać, ze usytuowanie przedmiotowego ganku niezgodnie z przepisami dotyczącymi odległości spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Ponadto organ powiatowy nie podjął kroków zmierzających do rzetelnego ustalenia stron toczącego się postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję [...] stycznia 2012 r. , w której wskazał, że z przedstawionej przez inwestora oceny technicznej nie wynika, aby w sprawie zaistniały okoliczności określone w art. 37 bądź 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.) zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do podejmowania jakichkolwiek działań. Przedmiotowy ganek jest w dobrym stanie technicznym, realizacja przyjętych rozwiązań przestrzennych i konstrukcyjnych nie wymaga przeróbek i może być bezpiecznie użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Tym samym nie stwierdzono okoliczności opisanych w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiących podstawę do nakazania inwestorowi zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W ocenie organu brak jest również podstaw prawnych wydania pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego ganku. Przepis art. 42 ust. 1 stanowi, że: "Inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej." ,a w ust. 2: "Poza wypadkiem określonym w ust.1 właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego." W sprawie nie występują okoliczności wymienione w cytowanych wyżej przepisach, brak jest zatem w ocenie organu przesłanek do wydania decyzji udzielającej na podstawie art. 42 ust. 1 bądź 2 pozwolenia na użytkowanie ganku. Decyzja taka byłaby wydana bez podstawy prawnej a więc dotknięta byłaby wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wydanie natomiast decyzji umarzającej postępowanie jest równoznaczne z uznaniem, że dobudowany ganek może być legalnie użytkowany. Po rozpoznaniu odwołania M. i M. H. od w/w decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dna [...] lutego 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została podjęta bez uwzględnienia argumentacji zawartej w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. , w której organ wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Organ zauważył, że mający w sprawie zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jako przesłankę do rozbiórki obiektu podaje nie tylko niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, ale także niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ wskazał, że z opisu technicznej inwentaryzacji budowlanej ganku sporządzonej przez mgr inż. R. M. wynika, iż : "Warunki techniczne obowiązujące w czasie budowy jak i bieżące, dopuszczają możliwość takiej lokalizacji obiektu przy spełnieniu wymagań przepisów przeciwpożarowych, w szczególności odporności pożarowej i ogniowej elementów i przegród budowlanych. Pustaki szklane w elewacji zachodniej powinny mieć odporność ogniową EI30". W dalszej części wskazano, iż z uwagi na zbliżenie obiektu do granicy działki sąsiedniej powinien on spełnić wymagania co najmniej "D" klasy odporności pożarowej. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby przedmiotowy obiekt spełniał w/w warunki odporności pożarowej i ogniowej. Z uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ powiatowy dokonał analizy sprawy w w/w zakresie. W związku z powyższym zdaniem organu odwoławczego organ powiatowy nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ponadto organ wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ winien rozważyć możliwość jego legalizacji poprzez nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o art. 40 w/w ustawy. W przypadku stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40 w/w ustawy, obowiązkiem organu jest zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która jest formą legalizacji samowoli budowlanej. Końcowym etapem legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest zatem wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust.3 w/w ustawy. Stosownie do brzmienia w/w artykułu, podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytkowania wykonanego obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie inwestor M. O. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. W ocenie skarżącego zarzut niewyjaśnienia okoliczności z art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest kuriozalny. Powstaje bowiem pytanie w jaki sposób dobudowany do budynku mieszkalnego ganek (wiatrołap) o wymiarach 2x81x3,65 m, nawet znajdujący się 0,35 m od granicy działki, może powodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia? W ocenie skarżącego organ odwoławczy uporczywie uchyla się od podjęcia decyzji merytorycznej naruszając zasady ekonomiki procesowej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., którą organ uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie ganku dobudowanego do budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przed nowelizacją określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogły być rozpatrywane bez związku z przewidzianymi w art. 136 obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W związku ze zmianą stanu prawnego konieczne jest aby organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w szczególności nie wykonał wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011. Organ odwoławczy wskazał wówczas, iż przy ponownym rozpatrzeniu spraw należy dokonać ponownej analizy materiału dowodowego w świetle zapisu art. 37 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. mając przy tym na uwadze przedłożoną przez inwestora M. O. inwentaryzację budowlaną ganku sporządzoną przez mgr inż. arch. R. M. we wrześniu 2011 r. Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy nie odniósł się do przedstawionej inwentaryzacji, co było konieczne w szczególności z uwagi na odległość dzielącą dobudowany ganek od granic sąsiedniej działki budowlanej tj 0.35 m. Organ pierwszej instancji nie wypowiedział się, czy zostały spełnione warunki odporności pożarowej i ogniowej, bowiem ganek tak postawiony powinien spełniać wymagania D klasy odporności pożarowej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy co do spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności co do niedopuszczalności pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trafnie organ ten wskazał, że postępowanie w przypadku stwierdzenia braku przesłanek uzasadniających nakazanie rozbiórki ganku powinno się zakończyć nie umorzeniem postępowania, ale wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa mogłoby bowiem mieć miejsce jedynie w przypadku gdyby postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji początkowo skupił się na odległości ganku od działki sąsiedniej (0,35 m) i ocenił, że samo wybudowanie ganku niezgodnie z przepisami dotyczącymi odległości spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Z uwagi na niemożliwość zmiany odległości i przywrócenia stanu zgodnego z prawem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. działając na podstawie art. 37 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nakazał inwestorowi M. O. całkowitą rozbiórkę przedmiotowego ganku. Rozpatrując zaś sprawę ponownie organ zakończył postępowanie decyzją o umorzeniu. Jednakże organ pominął okoliczność, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie ganku (tych jego elementów, które wykonano wadliwie) do takiego stanu, który byłby zgodny z obowiązującymi przepisami. Przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wymaga doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tylko bowiem, gdy niebezpieczeństwo lub pogorszenie warunków nie mogą być usunięte organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Konieczny więc do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 kpa w tym przypadku pozbawiłoby strony możliwości skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego zagwarantowanego w przepisie art. 15 kpa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalił.