II OSK 835/11

Dnia 3 sierpnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. i R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 722/10 w sprawie ze skargi M. W. i R. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Sz 838/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. W. i R. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim, ustalił w stosunku do M. i R. W., opłatę legalizacyjną przydomowej altany w wysokości 5.000 złotych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49b ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż w postępowaniu dotyczącym budowy przydomowej altany, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 roku nałożono na skarżących obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Obowiązek ten został spełniony, a złożone dokumenty wskazują, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucili obrazę art. 24 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie wyłączenia pracownika organu, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na uznaniu, że przedmiotowa budowla jest przydomową altaną, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy, jak i funkcja obiektu wskazuje na to, że budowla ta winna być uznana za podjazd dla niepełnosprawnych. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że skarżący wybudowali podjazd dla niepełnosprawnych oraz wykonali altanę, która została nazwana zadaszeniem podjazdu. Roboty te zostały wykonane bez wymaganego zgłoszenia. Dokonując kwalifikacji przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, iż w istocie jest to przydomowa altana. Świadczą o tym jej wymiary, a ponadto okoliczność, że pochylnia prowadzi do altany, której posadzka jest wykonana na równym poziomie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dostępnego w sprawie, art. 107 § 1 k.p.a. i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestii wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji. Nadto skarżący zarzucili popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że przedmiotowa budowla jest altaną, podczas, gdy w ich ocenie stanowi ona podjazd dla osób niepełnosprawnych. Zarzucili również błędne ustalenie, że posadzka obiektu jest pozioma, podczas gdy w rzeczywistości deski są ułożone z lekkim spadem. Zdaniem skarżących przedmiotowa budowla spełnia funkcję podjazdu dla osoby niepełnosprawnej czego potwierdzeniem jest korespondencja ze Spółdzielnią Mieszkaniową dotycząca zgody na wykonanie tej budowli. Fakt zadaszenia tego podjazdu nie zmienia jego charakteru. W piśmie z dnia 22 grudnia 2009 roku stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący dodatkowo zarzucili naruszenie art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej w kwocie 5.000,00 zł dla zadaszonej pochylni przeznaczonej dla osoby niepełnosprawnej. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracownika, organ uznał, że zarzuty w tym zakresie są bezzasadne. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 roku skarżący wskazali, że według udzielonych im w czasie realizacji budowy informacji, nie było potrzeby zgłaszania tej budowy organom administracji architektoniczno-budowlanej. Z kolei pełnomocnik organu odwoławczego dodatkowo podał, że aby potraktować sporny obiekt jako pochylnię dla niepełnosprawnych, to musiałby on odpowiadać odpowiednim warunkom technicznym, których to wymogów nie spełnia. Z tego też powodu nie byłoby możliwości legalizacji tego obiektu jako pochylni. Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Sz 838/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 roku, nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie pozostaje poza sporem, że obiekt będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego został zrealizowany przez skarżących bez wymaganego prawem zgłoszenia. Bez względu bowiem na okoliczność, czy obiekt ten stanowi altanę, czy też pochylnię dla osób niepełnosprawnych, to jego budowa wymagała zgłoszenia na zasadzie art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 lub pkt 18 Prawa budowlanego. Realizacja takiego obiektu bez zgłoszenia podlegała zatem reżimowi określonemu w art. 49b Prawa budowlanego, co po spełnieniu określonych w tym przepisie warunków skutkowało wydaniem postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną. Kwestią sporna jest natomiast kwalifikacja przedmiotowego obiektu. Ma ona o tyle istotny wpływ na wynik postępowania, że od dokonanych ustaleń zależy wysokość opłaty legalizacyjnej. W przypadku bowiem altany opłata ta wynosi 5.000,00 złotych (art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego), zaś w przypadku pochylni dla osób niepełnosprawnych – 2.500,00 złotych (art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest na tyle wystarczający i kompletny, aby uznać, że ustalenia organów nadzoru budowlanego w tym zakresie są prawidłowe. Ze sporządzonej na zlecenie inwestorów na potrzeby postępowania inwentaryzacji budowlanej wynika, że jej przedmiotem jest "altana przydomowa – podjazd dla osoby niepełnosprawnej". Inwentaryzacja ta została sporządzona we wrześniu 2009 roku przez uprawnionych projektantów i stanowiła dowód w postępowaniu. Z części opisowej tego opracowania wynika, że inwentaryzowany obiekt budowlany jest przydomową altaną zlokalizowaną przy ul. [...]. Dalej wskazano, że przydomowa altana pełni funkcję rekreacyjną oraz stanowi element wejścia do budynku. Opisano też formę i konstrukcję obiektu (pkt III A, str. 27 inwentaryzacji). Do inwentaryzacji dołączono dokumentację fotograficzną. W aktach sprawy znajdują się również inne fotografie obiektu, których przedmiot nie jest kwestionowany. Sąd stwierdził, że przepisy prawa nie zawierają ani definicji altany, ani też nie określają warunków technicznych, jakie winna spełniać altana. Przepisy warunków technicznych odnoszą się natomiast do pochylni dla osób niepełnosprawnych. Takie warunki określone zostały w § 71 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Analizując te warunki z całą stanowczością stwierdzić przyjdzie, że przedmiotowy obiekt nie spełnia określonych w tych przepisach parametrów. Oznacza to nie tylko, że nie może być uznany za pochylnię w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ale również i to, że jego legalizacja jako takiego właśnie obiektu byłaby w ogóle niemożliwa. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia zatem, zdaniem Sądu, za przyjęciem, że przedmiotowy obiekt jest przydomową altaną. Świadczy o tym również funkcja, jaką obiekt ten pełni. Funkcja ta opisana została w powołanej wyżej inwentaryzacji, a ponadto potwierdzona przez skarżącego na rozprawie. Sam skarżący wskazał bowiem, że przedmiotowy obiekt umożliwia przebywanie osób na świeżym powietrzu z ograniczeniem bezpośredniego dostępu promieni słonecznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że obiekt ten służy również dla zapewnienia dostępu do lokalu mieszkalnego dla osoby poruszającej się na wózku inwalidzkim. Ta okoliczność nie jest zresztą kwestionowana przez organy administracji. Nie zmienia to jednak faktu, iż w świetle przepisów prawa budowlanego nie może być zakwalifikowana jako obiekt, czy też urządzenie, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 18 Prawa budowlanego, gdyż nie spełnia warunków dla takiego obiektu, a ponadto pełni również inne funkcje. Jeżeli obiekt budowlany pełni różne funkcje i przez pryzmat tych funkcji oceniany jest jego charakter, to z uwagi na reżim Prawa budowlanego nie można przypisać mu cech jednego obiektu, pomijając cechy innego. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organy administracji prawidłowo zakwalifikowały przedmiotowy obiekt jako przydomową altanę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 kpa przez organ odwoławczy Sąd stwierdził, iż jest on zasadny. Obowiązkiem organu odwoławczego było bowiem ustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia również do podniesionego przez skarżących w zażaleniu zarzutu dotyczącego wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji. Oceniając te zarzuty Sąd stwierdził jednak, że nie zachodziły kodeksowe podstawy do wyłączenia pracownika. To zaś oznacza, że pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jakkolwiek stanowi uchybienie organu, to jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjna wnieśli M. W. i R. W., podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 24 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy pracownik pozostaje w stosunkach towarzyskich ze stroną, która doprowadziła do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, nie zachodzą podstawy wyłączenia pracownika, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że są to okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika, a tym samym pracownik ten powinien zostać wyłączony, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo iż doszło do naruszenia prawa, które to naruszenie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro organy administracji nie odniosły się do ich twierdzeń wskazujących na podstawy żądania wyłączenia pracownika, to ustalenia w tej kwestii winny nastąpić wyłącznie na podstawie tychże oświadczeń. Tym samym należy przyjąć, że inspektor, którego wyłączenia domagali się skarżący kasacyjnie pozostawał w stosunkach towarzyskich ze stroną postępowania, która ma odmienny od skarżących kasacyjnie interes w toczącym się postępowaniu. W ocenie skarżących kasacyjnie uprawdopodobnili oni zaistnienie przesłanki wyłączenia pracownika organu I instancji od udziału w postępowaniu. Sąd rozpoznający sprawę, oddalając skargę, dopuścił się więc naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Skarga kasacyjna wniesiona przez M. W. i R. W. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z art. 24 § 3 k.p.a. wynika, że bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w art. 24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Wbrew twierdzeniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że gdy pracownik pozostaje w stosunkach towarzyskich ze stroną postępowania, która doprowadziła do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, to nie zachodzą podstawy wyłączenia tego pracownika od udziału w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jedynie, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionego w zażaleniu zarzutu wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nie zachodziły kodeksowe podstawy do wyłączenia pracownika. Z treści złożonego przez skarżących kasacyjnie zażalenia wynika, że domagali się oni wyłączenia od udziału w sprawie osoby określanej przez nich, jako "Pan ... [...]", "inspektor ..... [...]". Osoba o takim nazwisku, jak wynika z akt sprawy, brała udział tylko w jednej czynności procesowej przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego, to jest w oględzinach obiektu budowlanego. Z protokołu oględzin robót budowlanych/obiektu budowlanego, który sporządzony została w dniu 29 maja 2009 roku wynika, że w oględzinach uczestniczyli pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego M. W. i M. S. W oględzinach tych uczestniczyli również skarżący kasacyjnie i podpisali protokół oględzin. W stosunku do pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie zgłoszono żadnych uwag. z pozostałych znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że postępowania administracyjne prowadzone było przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim inżyniera P. Z. (k – 6, 10, 11 akt administracyjnych). Także postanowienie organu I instancji (k – 12 akt administracyjnych) podpisane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim inżyniera P. Z. W stosunku do tego pracownika skarżący kasacyjnie nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. Odnośnie do zgłoszonego przez skarżących kasacyjnie wniosku o wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego M. W. słusznie Sąd I instancji wskazał, że nie zachodziły przesłanki do jego uwzględnienia, gdyż pracownik ten po dokonaniu czynności oględzin w dalszym postępowaniu nie uczestniczył. Nie można wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika, który w tym postępowaniu nie uczestniczy. Nawet gdyby hipotetycznie założyć, że istniały określone w art. 24 § 3 k.p.a. przesłanki do wyłączenia się z urzędu pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego M. W. od udziału w czynności oględziny, to przeprowadzenie tej czynności z jego udziałem nie miałoby żadnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują bowiem faktu, że zbudowali obiekt budowlany, którego dotyczy postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej. Parametry techniczne tego obiektu wskazane zostały w przedłożonej przez skarżących kasacyjnie inwentaryzacji budowlanej. W aktach sprawy znajdują się również zdjęcia tegoż obiektu. Nawet więc gdyby pominąć dowód z protokołu oględzin pozostały w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do tego, by dokonać klasyfikacji zrealizowanego przez skarżących kasacyjnie obiektu budowlanego w celu ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Na mocy art. 126 k.p.a. przepis ten ma zastosowanie także do postanowień. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie postanowienie organu I instancji oraz postanowienie organu II instancji wydane zostały przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.