II OSK 2863/12

Dnia 25 kwietnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 240/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od H. K. na rzecz [...] Sp. z o.o. w M. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 240/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. w M. na decyzje Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z akt sprawy, na wniosek [...] Sp. z o.o. w M. Starosta Wołomiński decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych ośmiolokalowych z garażem podziemnym zlokalizowanych na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie ew. [...] w rejonie ul. [...]. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania H. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta Wołomiński postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] wezwał inwestora do uzupełnienia braków w dokumentacji, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Wołomińskiego wniosła H. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 k.p.a. zobowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie i stwierdził, że art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ obowiązek sprawdzania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ stwierdził, że przyłącza sieci zlokalizowano poza granicami działek inwestora oznaczonych A,B,C,D na mapie zagospodarowania terenu co wynika z projektu zagospodarowania działek. Nadto, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. zezwolono jedynie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej do nieruchomości inwestora, co nie jest równoznaczne z zezwoleniem na prowadzenie robót w pasie drogowym, o które wykonawca winien wystąpić do zarządcy drogi. Z uwagi na powyższe – zdaniem organu odwoławczego – konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 79 § 1, 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a., a konieczny do wyjaśniania zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta Wołomiński powinien wezwać inwestora do uzupełnienia ww. uchybień oraz zbadać wskazane okoliczności, a w szczególności doprowadzić projekt zagospodarowania do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło [...] Sp. z o.o. w M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 240/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki, działając m.in. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2011r. udzielającą pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przyjmując, że Starosta Wołomiński pominął znaczną część postępowania wyjaśniającego, co narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji przeprowadzenie całego postępowania w przedstawionym zakresie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Sąd podkreślił, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepis art. 138 § 2 k.p.a. otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednoznacznie zatem ustawodawca uzależnia wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Pierwsza przesłanka dotyczy sytuacji, w której zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania. Druga obejmuje sytuację, w której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie wystarczy zatem samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, niezbędne jest również wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym niemniej nowa redakcja art. 138 § 2 k.p.a.-- zdaniem Sądu – nie zwalnia organu odwoławczego od wykazania, że nie było możliwe w okolicznościach danej sprawy przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, w oparciu o art. 136 k.p.a., który nie uległ zmianie po ostatniej nowelizacji ustawy procesowej. Nie traci zatem na aktualności wypracowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać w zestawieniu z art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być dwojakiego rodzaju: – takie, które organ odwoławczy może usunąć przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo – takie, które wymagają przekazania sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tak więc w przypadku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w sposób jednoznaczny wskazać nie tylko wadliwości postępowania przed organem I instancji oraz, to czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i powody, dla których nie jest możliwe w konkretnej sprawie zastosowanie art. 136 k.p.a. Przeprowadzanie dodatkowego, a zatem uzupełniającego, postępowania dowodowego przez organ drugiej instancji jest normalną praktyką, mającą umocowanie w strukturze, funkcji i celach postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Organ orzekający drugiej instancji orzeka bowiem na podstawie materiału dowodowego zebranego zarówno przed organem pierwszej instancji, jak i uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym. Sąd podniósł, że jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w rozpatrywanej sprawie były dwie kwestie. Po pierwsze ustalenie, że przyłącza sieci zostały zaprojektowane poza działkami inwestora oznaczonymi liniami ABCD. Po drugie organ stwierdził, że inwestor nie dołączył do wymaganej dokumentacji decyzji zarządcy drogi zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym. Organ odwoławczy nie wskazał jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów, dla których nie było możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w powyższym zakresie przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Motywując wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego stwierdził tylko ogólnie, że przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadziłoby do sytuacji, w której projekt budowlany byłby całościowo i wnikliwie analizowany tylko przez organ odwoławczy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie "przepisów postępowania administracyjnego a mianowicie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w zakreślonym na podstawie art. 153 p.p.s.a. zakresie stanowi jedynie nieznaczną część postępowania dowodowego mającego wpływ na ostateczne podjęcie decyzji". Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując na naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Aby skarga kasacyjna była skuteczna wskazując na powyższy przepis, musi mieć miejsce naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (p.p.s.a.), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie mógł więc Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie naruszyć art. 138 § 2 k.p.a. bo nie orzekał na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie przepisów k.p.a. orzekają organy administracji publicznej, a sądy administracyjne kontrolując działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem orzekają w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji w tej sprawie oceniał jedynie, czy prawidłowo został zastosowany w zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a., czy prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie odwoławcze. Należy zgodzić się z oceną prawną postępowania odwoławczego, zawartą w zaskarżonym wyroku i wskazaniami co do dalszego postępowania, wiążącymi w tej sprawie (art. 153 p.p.s.a.). Prawdą bowiem jest, że organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozważyć podjęcie decyzji w oparciu o przepisy art. 138 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem możliwości jakie daje przepis art.136 k.p.a., a dopiero w ostateczności podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniając to merytorycznie w decyzji. Tymczasem w tym przypadku organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zupełnie odstąpił od tej reguły, nie uzasadniając merytorycznie swego stanowiska, poprzestając na ogólnikach, że należałoby przeprowadzić całe postępowanie w przedstawionym zakresie, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Są to stwierdzenia całkowicie gołosłowne, nie znajdujące odzwierciedlenia w materiałach sprawy. Jako uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał to, że projektowane przyłącza znajdują się poza działkami inwestora, a powinny być w granicach oznaczonych na mapie zagospodarowania terenu w obrysie ABCD. Tymczasem z wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 lipca 2010 r. (k. 11) ani z decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] lipca 2011 r. nie wynika, aby pozwolenie to miało obejmować także przyłącza, które mogą być też budowane na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 20, art. 30 ust. 1 pkt 1a pr.bud.) lub w oparciu o przepisy art. 29a pr.bud.. Jako drugi powód uchylenia decyzji pierwszej instancji organ odwoławczy podał, że inwestor nie dołączył do wymaganej dokumentacji decyzji zarządcy drogi zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym. Żaden z powyżej przedstawionych powodów nie uzasadnia podjęcia decyzji przez organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ani nie wyklucza podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 136 k.p.a., jak oceniono prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy, związanie zaskarżonym wyrokiem (art. 153 p.p.s.a.) obejmuje uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w takim tylko zakresie, jak ustalił to organ jako przyczynę podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie uzasadniając wystarczająco swego stanowiska. Trudno więc też w tej sytuacji mówić o jakimkolwiek naruszeniu art. 153 p.p.s.a. zaskarżanym wyrokiem, gdyż Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy, a jedynie nie zgodził się z tym, że były podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.