II OZ 40/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z. T. i A. T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 532/12 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. T., I.T., A. T., K. T., A. T. oraz Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. Z. T., T. T., I. T., A. T., A. T., K. T. złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę Kulturalnego Centrum Gminy i Miasta S., na działce ew. nr [...], położonej w S. w obrębie ewidencyjnym [...], przy P. [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że otrzymanie na podstawie zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę, a następnie realizacja przez inwestora udzielonego mu pozwolenia na budowę może doprowadzić do powstania nieodwracalnych lub też trudnych do odwrócenia następstw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 532/12, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Związanie warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakim mowa w art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza, iż organ administracji publicznej wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, że celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. Skarżący nie uprawdopodobnili natomiast w żaden sposób, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje nieodwracalne skutki, jak również tego, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Zażaleniem Z. T. i A. T. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez błędne przyjęcie, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie spowoduje nieodwracalnych skutków, jak również tego, że w sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżących z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych powiększonych o należny podatek od towarów i usług VAT, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że umknęło Sądowi I instancji, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie została podjęta w wadliwym trybie. Następnie podniesiono zarzuty przeciwko tej decyzji. Wskazano też że budowa obiektu z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że nie są spełnione warunki do legalnego prowadzenia robót budowlanych. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wystąpienie o pozwolenie na budowę, co będzie ściśle związane z nastąpieniem trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż na obecnym etapie postępowania Sąd nie dokonuje oceny zgodności z przepisami prawa zaskarżonej ani poprzedzającej ją decyzji. Ewentualne wadliwości decyzji o warunkach zabudowy będą przedmiotem merytorycznej oceny zasadności skargi. Odnośnie natomiast będącego przedmiotem niniejszej sprawy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż słusznie Sąd I instancji odmówił jej wstrzymania. Decyzja, o której wstrzymanie wnoszono, jest decyzją ustalającą warunki zabudowy. Decyzja ta jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie może ona naruszać na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw wnioskujących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w stosunku do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.