I OSK 2593/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 26 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 523/12 odrzucające skargę R.O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 523/12 odrzucił skargę R.O. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że orzeczeniem z dnia 2 listopada 1960r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Strzelcach Krajeńskich przejęło na własność Państwa bez odszkodowania jako opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni 7,8 ha, składające się z działek nr [...] położone we wsi Górecko, gmina Zwierzyn, stanowiące własność E.O.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpił R.O. - spadkobierca E.O.. Decyzją z dnia 18 listopada 2011r. nr [...] Wojewoda Lubuski odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z 2 listopada 1960r. nr [...]. Pismem z dnia 8 czerwca 2012r. R.O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego podnosząc, że jest ona niesprawiedliwa, krzywdząca oraz rażąco narusza przepisy kpa i wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu 7 grudnia 2011r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie wpłynęło odwołanie R.O. od decyzji z 18 listopada 2011r., w związku z czym wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że w myśl przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast przez wyczerpanie środków zaskarżenia przepis art. 52 § 2 nakazuje rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarga R.O. z dnia 8 czerwca 2012r. została wniesiona na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 18 listopada 2011r. wydaną przez ten organ w pierwszej instancji. O możliwości złożenia odwołania od decyzji w terminie 14 dni skarżący został prawidłowo pouczony w zaskarżonej decyzji. Z możliwości tej skorzystał wnosząc, oprócz skargi do Sądu, również odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie. Sąd wojewódzki podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że brak wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. ma miejsce również w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, przysługującego w postępowaniu administracyjnym, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ administracyjny (por. postanowienie WSA w Warszawie z 9 marca 2004r. sygn. akt I SA 2813/03). Sąd I instancji wyjaśnił, iż odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 18 listopada 2011r. wpłynęło w dniu 7 grudnia 2011r., zgodnie natomiast z informacją przekazaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia 29 maja 2012 r. termin jego rozpoznania został przedłużony do dnia 31 lipca 2012 r. Zatem w momencie składania przez R.O. skargi do Sądu, zaskarżona przezeń decyzja Wojewody nie była jeszcze ostateczna. W skardze kasacyjnej R.O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu tj. odrzuceniu skargi R.O. z powołaniem się na brak wyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy bezspornym jest, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie tj. wniósł odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie żadna z przesłanek nieważności postępowania nie występuje. Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one niezasadne, zaś zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Należy bowiem wskazać, że każdy wojewódzki sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi, bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, w tym zachowanie wymogów przewidzianych w art. 52 P.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego artykułu skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Stosownie do § 2 art. 52 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Ponadto skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że ustawodawca uzależnił dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego – w zależności od rodzaju skarżonego działania organu administracji publicznej - od wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, bądź wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. określa związek między postępowaniami administracyjnymi, w których podejmowane są decyzje administracyjne i określone postanowienia, które mogą być zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a postępowaniem sądowoadministracyjnym. Wyraża on zasadę, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli przed wniesieniem skargi w postępowaniu administracyjnym nie zostały wykorzystane określone środki weryfikacji kwestionowanych indywidualnych aktów administracyjnych. Taka intencja ustawodawcy znajduje potwierdzenie w postanowieniach art. 52 § 2 P.p.s.a. w którym zostało wyjaśnione, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest przy tym równoznaczne ze spełnieniem omawianego warunku. O wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 P.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Zatem niezachowanie przewidzianego tam trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Innymi słowy nie wystarczy samo złożenie środka zaskarżenia od kwestionowanych decyzji czy postanowienia organu I instancji, lecz wymagane jest, aby skarga została wniesiona na stosowne działanie organu podjęte po rozpatrzeniu takiego środka prawnego. Dopiero akt administracyjny wydany po rozpatrzeniu złożonego przez stronę środka zaskarżenia, przysługującego jej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w danej sprawie, otwiera tej stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Gorzowie Wielkopolskim była decyzja Wojewody Lubuskiego z dnia 18 listopada 2011 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Strzelcach Kraj. z dnia 2 listopada 1960 r. Zaskarżona decyzja z dnia 18 listopada 2011 r. została wydana przez Wojewodę Lubuskiego, a zatem przez organ działający w I instancji. Od takiej decyzji stronie, przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Kwestionowana decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o prawie, terminie i trybie złożenia od niej odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Strona skorzystała z tej możliwości i wniosła odwołanie od zaskarżonej decyzji, jednak skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim złożyła przed rozpoznaniem odwołania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim słusznie zatem stwierdził, że skoro strona nie wyczerpała przysługującego jej przed właściwym organem administracji publicznej środka zaskarżenia, to jej skarga wniesiona na decyzję organu I instancji podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych, bez badania sformułowanych przez nią zarzutów merytorycznych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca bowiem skargę, jeżeli jest ona niedopuszczalna z przyczyn innych niż określone w pkt 1-5 P.p.s.a., czyli także gdy została ona złożona bez zachowania między innymi wymogu określonego w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.