II OSK 850/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran /spr./ Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 784/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 784/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Lubulskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Zielona Góra decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, 4,5, kpa oraz art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2005 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego lokalu handlowo-usługowego położonego na działce nr 100/2, położonej przy ul. [...] w Z., z przeznaczeniem na Niepubliczny Stomatologiczno-Protetyczny Zakład Opieki Zdrowotnej, wydanej dla D. S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że M. S. nie posiada przymiotu strony, co oznacza, że nie ma legitymacji procesowej w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. W pismach kierowanych do organu występuje on jako jeden z członków wspólnoty mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w Z. W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zarzucił, że w okresie wydawania pozwolenia na budowę, dokonano demontażu ścian nośnych budynku, stanowiących części wspólne budynku, zastosowano wentylację mechaniczną, mimo że pozostali właściciele lokali w budynku posiadają samodzielne centralne ogrzewanie gazowe, co spowodowało ingerencję w piony wentylacyjne stanowiące współwłasność wszystkich właścicieli budynku. Podniósł też, że Prezydent Miasta Zielona Góra wydał pozwolenie na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania, mimo że inwestor nie dołączył do wniosku o wydanie tego pozwolenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaganej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego M.S., powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie wskazał żadnych nowych okoliczności faktycznych ani dowodów, nie znanych Prezydentowi Miasta Zielona Góra w dniu wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a powołane przez wnioskodawcę argumenty przywołane we wniosku o wznowienie postępowania wynikają z odmiennej oceny, od dokonanej przez organ w oparciu o zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy. Wojewoda wskazał, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu - art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. O statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują zatem dwa wyróżniki, tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienie lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.) określa m.in. sposób zarządzania nieruchomością, wspólną należącą do wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej. W przypadku robót budowlanych wykonywanych na części nieruchomości wspólnej w budynku, w którym utworzona została tzw. duża wspólnota mieszkaniowa, stroną w sprawie pozwolenia na budowę jest wspólnota mieszkaniowa, a nie każdy ze współwłaścicieli. Wspólnotę mieszkaniową w myśl art.18, 21 i 33 ww. ustawy reprezentuje jej zarząd, który będzie w tym postępowaniu działał w jej imieniu. W budynku przy ul. [...] znajduje się 8 lokali, z których 6 zostało wykupionych, natomiast 2 lokale są własnością Miasta Zielona Góra. Liczba lokali wyodrębnionych i niewyodrębnionych w tym budynku jest większa niż siedem, a więc wszyscy właściciele lokali tworzą tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową. Zatem podejmowanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną należy do kompetencji zarządu wspólnoty, który na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...].05.2005 r. współwłaścicieli nieruchomości wspólnej sprawuje Zakład [...] w Zielonej Górze. Wobec tego przymiot strony nie przysługuje poszczególnym członkom wspólnoty, lecz zarządowi, który ich reprezentuje. Wojewoda wskazał, że organ I instancji doręczył decyzję zarządowi wspólnoty mieszkaniowej, tym samym uznał, że legitymacja strony przysługuje tej wspólnocie mieszkaniowej. Zatem zarzut skarżącego dotyczący braku udziału w tym postępowaniu nie znajduje uzasadnienia, w sprawie nie zaistniała więc przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję M. S., zarzucając, że organ błędnie przyjął, że wspólnotę w tym zakresie reprezentuje Zakład [...] w Zielonej Górze -[...] jest zarządcą a nie zarządem; za strony postępowania nie uznał wszystkich członków wspólnoty, w tym też jego, błędnie ocenił, że nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa; naruszono art. 28 Prawa budowlanego nie uznając jego i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości stronami postępowaniu o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd wskazał, iż zgodnie z ustawą o własności lokali właściciele poszczególnych wyodrębniony lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową, która powołana jest do zarządzania częścią wspólną nieruchomości. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy nieruchomość wspólna obejmuje te fragmenty budynku i gruntu, które nie służą wyłącznie do korzystania właścicielowi lokali. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali, zaś w myśl jego ust. 3 zarząd na podstawie pełnomocnictwa składa oświadczenia w celu wykonania uchwał w sprawach, o których mowa w art. 22 ust. 3 pkt 5, 5a i 6, ze skutkiem w stosunku do właścicieli wszystkich lokali. W myśl art. 22 ust. 2 ustawy do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, wymienionych w ust. 3, potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę. Sąd stwierdził, iż na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2005 roku współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, Zakład [...] w Zielonej Górze, jest zarządcą nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w Z. Jednakże art. 22 ustawy o własności lokali, nie wyklucza działania członków wspólnoty mieszkaniowej na zewnątrz w obronie własnych praw wynikających z prawa współwłasności. Krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ściśle określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa, przy czym nie w każdym przypadku powoduje on wyłączenie art. 28 kpa. Sąd podkreślił, iż w orzecznictwie i doktrynie wyrażany jest pogląd, że art. 28 kpa ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż na jego podstawie posiłkowo ustala się interes prawny podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Błędem jest automatyczne utożsamianie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prawnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą bowiem nieruchomości wspólnej, natomiast każdy właściciel lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, może mieć swój własny zindywidualizowany interes prawny podlegający ochronie, jeśli taki interes wykaże. Członek wspólnoty jeżeli wykaże swój własny, indywidualny interes prawny to istnieje podstawa, aby mógł występować, jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby mógł, oprócz wspólnoty, występować w przedmiotowym postępowaniu jako strona postępowania. Z akt sprawy wynika, że nie zmieniono sposobu użytkowania spornego lokalu. Przedmiotowy lokal był i pozostał lokalem użytkowym (handlowo-usługowym), a zakres przeprowadzonych w nim zmian dotyczył adaptacji (przystosowania) lokalu na gabinet stomatologiczny. Zmiany przeprowadzone w przedmiotowym lokalu nie dotyczyły nieruchomości wspólnej (m.in. opinia biegłego sądowego z dnia [...] września 2009 r. P. R. oraz pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]kwietnia 2010r. ([...]). W ocenie Sądu skarżący w toku postępowania nie wykazał, by miał indywidualny interes prawny do tego, by uczestniczyć samodzielnie w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Zarzuty podnoszone przez skarżącego mają charakter ogólny i mogłaby je podnieść każda osoba będąca członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Wobec tego stroną takiego postępowania mogłaby być tylko wspólnota. Sąd podkreślił, iż M. S. we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...].09.2005 r. jako podstawę swojego żądania i przesłankę uzasadniającą wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wskazał art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 kpa. Zgodnie z cytowanym wyżej przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, lub wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 11 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 904/2008 ( LexPolonica nr 2043635), iż wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa jest dopuszczalne w sytuacji łącznego spełnienia warunków: w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją ostateczną miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, co zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, przy czym fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie wystąpiły, skarżący nie był stroną w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2005 r. Ponadto Sąd wskazał, iż skarżący - jeżeli zarząd wspólnoty nie został powołany lub pomimo powołania nie wypełnia swoich obowiązków albo narusza zasady prawidłowej gospodarki, może jako właściciel jednego z lokali żądać ustanowienia zarządcy przymusowego przez sąd, który określi zakres jego uprawnień oraz należne mu wynagrodzenie. Na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy może zaskarżyć uchwałę podjętą przez wspólnotę do sądu z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo jeśli narusza ona zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza jego interesy. Sąd stwierdził, iż skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, to skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż w przypadku gdy roboty budowlane mają być wykonywane na części nieruchomości wspólnej w budynku, w którym utworzona została tzw. duża wspólnota mieszkaniowa, to stroną w sprawie pozwolenia w odniesieniu do tych robót, jest wspólnota, a nie każdy ze współwłaścicieli, podczas gdy skarżący ma interes prawny w postępowaniu w sytuacji, gdy przebudowa lokalu polegała na demontażu ścian nośnych konstrukcji budynku i zmianie wentylacji grawitacyjnej na wentylację mechaniczną, co bezpośrednio oddziałuje na jego lokal; - art. 21 ust.1 ustawy o własności lokali w związku z art. 189 i art. 184 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż Zakład [...] w Z. jest zarządcą nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w Zielonej Górze, podczas gdy w świetle przepisów prawa nie można mu jako zakładowi budżetowemu gminy nie posiadającemu osobowości prawnej nie można przypisać cech prawidłowego zarządu, gdyż możliwość powierzenia zarządu takim podmiotom może nastąpić wyłącznie co do nieruchomości będących w 100 % własnością gminy lub są w użytkowaniu wieczystym gminy, a przedmiotowa nieruchomość w znacznej mierze należy do właścicieli prywatnych; - art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali poprzez niezastosowanie tego przepisu i przyjęcie, iż zgoda Zakładu [...] na adaptację była wystarczająca, podczas gdy zgoda na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w wyniku nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zamianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i wymaga uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielającej zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, i to w formie przewidzianej prawem; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Lubuskiego została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 77 § 1 i art. 7 kpa. Organy obu instancji nie wyjaśniły, czy skarżącemu z przesłanek wynikających z art. 28 kpa nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, z góry założyły, że przymiot strony w postępowaniu mu nie służy bez zbadania, czy i w jakim zakresie decyzja dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący wskazał na niebezpieczeństwo wynikające z wymiany instalacji gazowej oraz montażu wentylatorów elektrycznych; - art. 145 § 1 pt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Lubuskiego została wydana z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 7 Prawa budowlanego oraz § 24 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. Pełnomocnik skarżącego na tych podstawach skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o merytoryczne rozpoznanie skargi w razie stwierdzenia, iż nie nastąpiło uchybienie przepisów procesowych. W motywach skargi podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, iż w badanym stanie faktycznym nastąpiło automatyczne utożsamienie interesu prawnego wspólnoty mieszkaniowej z interesem prywatnym poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych. Nie ustalono bowiem czy podniesione przez skarżącego okoliczności dotyczą wyłącznie wspólnoty mieszkaniowej, czy też jego indywidualnych interesów. Skarżący wskazał, iż zostało realnie naruszone jego poczucie bezpieczeństwa poprzez samodzielną, pozbawioną nadzoru, cudzą ingerencję w integralność instalacji gazowej oraz systemu wentylacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. W szczególności nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego nie został naruszony żaden przepis prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało ustalenie czy wnioskujący legitymował się interesem prawym w żądaniu wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Interes prawny w takim przypadku ocenia się poprzez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżący kasacyjnie wprawdzie posiada tytuł prawny do lokalu znajdującego się w budynku położonym przy ul. [...] w Z. i wraz z pozostałymi 7 lokalami znajdującymi się w tym budynku tworzy tzw. dużą wspólnotę mieszkaniową. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy uchwały nr 1/2005 z dnia 23 maja 2005 r. wynika, że współwłaściciele na zarządcę tej nieruchomości powołali Zakład [...] w Z.. Zatem w świetle treści cytowanego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości, iż podmiotem uprawnionym do reprezentowania wspólnoty w sprawach dotyczących robót w części wspólnej nieruchomości był jej zarządca. Natomiast skarżący, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, aby mieć przymiot strony w tymże postępowaniu obowiązany był wykazać, że posiada własny indywidualny interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakieś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania ( por. wyrok NSA z 6.09.1999 r. , sygn. akt IV SA 2473/98). Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że roboty budowlane przeprowadzone w spornym lokalu związane były ze zmianą sposobu jego użytkowania i polegały na adaptacji lokalu usługowo-handlowego na gabinet stomatologiczny. W opinii biegłego sądowego z dnia [...] września 2009 r. P. R. zostało stwierdzone, że zmiany nie dotyczyły nieruchomości wspólnej, lecz wyłącznie powierzchni adaptowanej. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że skarżący nie wykazał aby w przedmiotowym postępowaniu mógł występować jako strona, albowiem nie wskazał jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony, z którego wywodziłby własny indywidualny interes prawny. W warunkach niniejszej sprawy chybione są zarzuty naruszenia art. 22 ust. 3, art. 21 ust. 1 ustawy o własności w zw. z art. 189 i art. 184 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro Zakład [...] w Z. z woli członków wspólnoty wyrażonej w uchwale nr 1/2005 z dnia 23 maja 2005 r. jest zarządcą nieruchomości wspólnej, położonej przy ul. [...] w Z. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.