I OSK 2713/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz del. NSA Janusz Furmanek Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 908/12 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], w przedmiocie zwrotu kosztów w postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] 6 stycznia 2012 r. orzekł o: 1) ustaleniu odszkodowania na rzecz spółki G. Spółka z o.o. z siedzibą w K. w wysokości 14600,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0017 ha, obr. [...] jedn. ewid. K., m. K., objętej księgą wieczystą [...], przejętą na rzecz Gminy Kraków decyzją [...] Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa publicznej drogi gminnej klasy dojazdowej na odcinku od wschodniej granicy działki Nr [...] obręb [...] K. do ul. [...] w K. wraz z budową kanalizacji opadowej, oświetleniem oraz przebudową sieci SN, NN i teletechnicznej"; 2) wypłacie odszkodowania w wyżej wymienionej wysokości na rzecz [...] z siedzibą w W., Regionalny oddział Korporacyjny w K.; 3) zobowiązaniu Gminy Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, do wypłaty odszkodowania; 4) o sposobie wypłaty ustalonego odszkodowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Starosta Krakowski zobowiązał Gminę Kraków do zwrotu kwoty 1107,00 zł, stanowiącej koszty poniesione w postępowaniu administracyjnym zakończonym powyższą decyzją. Organ, nawiązując do treści art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazał, że w myśl art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego zamówienia publicznego na wykonanie operatów szacunkowych ustalających wartość przejętych nieruchomości wyżej wskazanymi decyzjami, wybrano rzeczoznawcę majątkowego, który zgodnie z § 6 umowy z dnia [...] sierpnia 2011 r. za wykonanie operatu szacunkowego otrzymał wynagrodzenie w wysokości 1107,00 zł. Zażalenie na to postanowienie wniosła Gmina Kraków, domagając się jego uchylenia. Zakwestionowano przyjęty w tym postanowieniu pogląd, że koszty sporządzenia operatu szacunkowego celem ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną w trybie tzw. specustawy drogowej obciążają podmiot, który przejął tę nieruchomość. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że koszty te ponosi organ prowadzący postępowanie, którym w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego, regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej "specustawą") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne, które nie pozostają w kolizji z przepisami specustawy. Wojewoda Małopolski podkreślił, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Niezbędnym jest zatem traktowanie tych postępowań jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Analizując art. 22 ust. 1 specustawy organ wskazał, że swym zakresem szeroko obejmuje on koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie specustawy są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, dlatego logicznym rozwiązaniem wydaje się takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Skargę na powyższe postanowienie złożyła Gmina Kraków, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, a także naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na zastosowaniu przepisu art. 263 i art. 264 K.p.a. W oparciu o te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina Kraków wskazała, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, z uwzględnieniem odszkodowań, o których mowa w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej wskazane przez organ odwoławczy przepisy art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a., z uwagi na fakt, że nie są to przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to natomiast przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Ponadto z regulacji tych nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W motywach wyroku uchylającego zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy koszty sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego są kosztami, którymi mogą być obciążone strony tego postępowania czy też ponosi je organ prowadzący postępowanie. W ocenie Sądu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów specustawy drogowej jest, co prawda niezbędną konsekwencją prowadzonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jest ono postępowaniem odrębnym. Przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogę - bo ten skutek już nastąpił wcześniej z mocy samego prawa. Tym samym koszt postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania za już nabytą nieruchomość nie może stanowić kosztów nabycia tej nieruchomości. Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje obowiązki dowodowe, będące jednocześnie jego obowiązkami ustawowymi. Wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. prowadzi do wniosku, że koszty postępowania tylko wtedy obciążą stronę postępowania, gdy łącznie spełnione zostaną dwie przesłanki: 1) zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony oraz 2) nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie nie została spełniona żadna z tych przesłanek, brak było podstawy prawnej do obciążenia gminy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego. Sąd podkreślił, że przepis art. 22 specustawy drogowej oraz przepis art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie są przepisami proceduralnymi, regulującymi zasady postępowania w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi, lecz są przepisami prawa materialnego, wskazującym źródła z których finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi w tym także źródła finansowania wypłacanych odszkodowań. Zdaniem Sądu nie ma zatem żadnej bezpośredniej relacji pomiędzy art. 22 specustawy i art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego a art. 262 K.p.a. - gdyż przepisy te regulują zupełnie inne materie. Sąd stwierdził, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania. Przepisy art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wojewoda Małopolski podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, iż organ administracji publicznej naruszył przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251) w związku z brzmieniem art. 262 § 1 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jako podstawy obciążenia Gminy Miejskiej Kraków kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów spec ustawy drogowej za nieruchomość oznaczoną, jako działka nr [...], obr. 29, jedn. ewid K. m. Kraków, co skutkowało uchyleniem postanowienia organu I i II instancji; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. polegające na naruszeniu art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż powyższe przepisy nie stanowią podstawy obciążenia kosztami postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w postaci kosztów sporządzenia operatów szacunkowych), w odniesieniu do dróg gminnych i powiatowych odpowiednio budżetów gmin i powiatów. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, iż przepisy art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy o infrastrukturze transportu lądowego, zostały przez organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie, zinterpretowane w sposób błędny. W ocenie skarżącego jako regulacje szczególne stanowią one podstawę dla obciążenia strony nabywającej nieruchomość pod drogę, czyli Gminę Miejską Kraków, kosztami nabycia nieruchomości, w tym także w kwocie 1107,00 zł za sporządzenie operatu szacunkowego wyceny wartości odszkodowania należnego byłym właścicielom nieruchomości położonej w Krakowie jedn. ewid. K., oznaczonej, jako działka nr [...], co stanowiło podstawę wydania zaskarżonych postanowień. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, ustawodawca posługując się tak szerokim pojęciem jak "koszt nabycia nieruchomości pod drogi" wskazał na całość obciążeń związanych z uzyskaniem nieruchomości drogowej, wszelkie koszty związane z rozstrzygnięciem sprawy, której niezbędnym elementem jest nie tylko wypłacenie odszkodowania, ale też np. procedura jego określenia, w tym wynikająca z konieczności szacowania wartości gruntu dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm., dalej: specustawa), art.2których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego, na podstawie którego organ podejmuje decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Wbrew zarzutom i twierdzeniom skargi Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi przepis art. 262 § 1 K.p.a. Odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania - por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26). Wskazany przez autora skargi przepis art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w k.p.a. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Z tych przepisów nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Ażeby ustalić ten obowiązek, organy administracji zmuszone były do podjęcia próby wyinterpretowania go z przytoczonych przepisów. Nadto wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto niekwestionowaną zasadę, że racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany. Zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać. Dlatego też w toku interpretacji tego typu przepisów, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy nie mogą stosować wykładni rozszerzającej. Zaznaczyć należy, że wywłaszczenie nieruchomości na podstawie specustawy następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy). Należy zatem odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość. Podkreślić należy, że przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa. Prowadzi to do wniosku, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaznaczyć trzeba, że przyjęta w niniejszej sprawie ocena prawna ugruntowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2011 r.: sygn. I OSK 1547/10 i sygn. I OSK 88/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Bk 48/10 [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.