I OSK 2649/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1279/12 w sprawie ze skargi Z.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1279/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P-K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Działdowie z dnia [...] lipca 1958 r., nr [...], przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha położoną w K. powiat Działdowo, stanowiącą własność spadkobierczyni K.K., utrzymane ono zostało w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia [...] listopada 1958 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Z. P-K. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1958 r. wskazując, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, a jedynie przekazane do zagospodarowania Wydziałowi Rolnemu przy Starostwie w Działdowie. Odmawiając stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń – decyzjami wskazanymi na wstępie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał: Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71), w myśl którego nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się – bez odszkodowania – na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Przesłanka rażącego naruszenia prawa mogłaby zachodzić w przedmiotowej sprawie gdyby wnioskodawca ponad wszelką wątpliwość dowiódł, że objęta wnioskiem nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy nie była we władaniu Państwa. Natomiast w sprawie przejście gospodarstwa rolnego we władanie Państwa nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co miało wynikać z zarządzenia o wdrożeniu postępowania w sprawie wymiany gruntów grom. K., gm. F., pow. Działdowo i orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Działdowie z dnia [...] stycznia 1953 r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu wymiany ww. gruntów. Argument, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, a jedynie przekazane do zagospodarowania Wydziałowi Rolnemu przy Starostwie w Działdowie jest nietrafny, gdyż zamiarem ówczesnego ustawodawcy było jednolite uregulowanie stanu prawnego m.in. nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej i przejęcie ich na własność Państwa bez względu na ich obszar. Wyjątkowy rygoryzm ustawy przejawiający się w przejęciu nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania oraz zapis art. 9 ust. 4, przesądzający o tym, iż nawet tytuły egzekucyjne zasądzające przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości tracą moc, wskazywał wyraźnie, że wolą ówczesnego ustawodawcy było ostateczne utrwalenie wprowadzonych stosunków własnościowych. Bez znaczenia jest zatem okoliczność w jakim trybie i za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez Państwo. W skardze na powyższą decyzję Z. P-K. zarzucił naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że miał on zastosowanie w sprawie, mimo spełnienia się przesłanki z art. 9 ust. 2 tej ustawy, a także naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnej dla sprawy okoliczności, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie przez administrację terenową nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) i podlegała ona zwrotowi zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 173) o uchyleniu powołanego dekretu. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Brak jest podstaw do stwierdzenia, by przyjęta przez organ ocena zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. naruszała przepisy prawa, a tym bardziej by w tym przypadku doszło do jego rażącego naruszenia. W niniejszej sprawie ocenie podlegał również art. 9 ust. 2 powołanej ustawy, który stanowił, że przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Dokonując wykładni art. 9 ust. 1 organ administracji słusznie wskazał na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (W 5/90, OTK 1991/1/18), którą stwierdzono, że "w świetle art. 16 ust. 1 (art. 9 wg dawnej numeracji) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych (z wyjątkiem określonych w art. 16 ust. 2 ustawy) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, zatem objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw". W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. pozostawała we władaniu Państwa, zatem zostały spełnione przesłanki wymienione w ww. art. 9 ust. 1. Argument skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy, co w konsekwencji spowodowałoby jej wyłączenie spod działania art. 9 ust. 1 – nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jakkolwiek organ administracji istotnie nie odniósł się do tej kwestii, podnoszonej zresztą dopiero w skardze, to stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów wskazujących na przekazanie przedmiotowej nieruchomości rolnej w zagospodarowanie na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, a sam skarżący we wniosku z dnia 4 kwietnia 2008 r. wskazywał, że na przełomie roku 1948/1949 W.B. (babka skarżącego) zmuszona została do oddania gospodarstwa w ramach tzw. kolektywizacji wsi. W latach 1951–1952 z gospodarstwa został wyznaczony obszar, który przeznaczono na poligon. Wynika z tego, że przekazanie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. P-K., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w zakresie w jakim oddalał on skargę strony i zarzucając Sądowi: 1. oddalenie skargi, pomimo iż organy administracyjne nie rozpoznały wniosku co do istoty sprawy, tj. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie ustaleń poczynionych przez organ prowadzący sprawę nie na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego ale na etapie odpowiedzi na skargę, która to podstawa zaskarżenia nie mogła być ujęta w momencie wnoszenia skargi, 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania art. 7, 77 § 1, i 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia czy w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie powodował, że do spornych gruntów miał zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm.) w związku z czym nie podlegałyby nacjonalizacji z uwagi na fakt, iż objęte były działaniem dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40), 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i to w sytuacji, gdy sam Sąd stwierdził, iż okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postaci ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) nie została zbadana przez organ administracyjny vide uzasadnienie wyroku s. 6, w którym Sąd I instancji stwierdza, że w aktach brak jest dowodów na tę okoliczność, mimo, iż jak sam zauważa pełnomocnik skarżącego, skarżący ją podnosił. W dniu 6 października 2014 r. Z. P-K. zmarł, zaś postanowieniem z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. ustanowił kuratora spadku po zmarłym skarżącym, którym wyznaczono r.pr. J.K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Zarzuty postawione w skardze kasacyjnej dotyczą tylko naruszenia przepisów postępowania, tak administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego, a wśród nich wskazano na naruszenie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Powiatowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowania niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa (Dz.U. Nr 17, poz. 71, "ustawa"). Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą w istocie nieprzeprowadzenia przez organy właściwego postępowania, gdyż niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Jako te okoliczności, które nie zostały zbadane w postępowaniu skarżąca kasacyjnie wskazuje to, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 9 ust. 2 ustawy. Istotnie w postępowaniu nadzorczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie badał przesłanek, o których mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, gdyż jego ocenie podlegało to czy orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości K.K. naruszały przepisy ustawy, czy też zachodziły przesłanki przejęcia, wskazane w art. 9 ust. 1 ustawy. W tym zakresie organ nadzoru stwierdził, iż akta sprawy wskazują, że przepis ten nie został naruszony w ogóle. Przepis ten miał bardzo drastyczny charakter, a jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 20 lutego 1991 r. przesłanką przejęcia nieruchomości i to bez odszkodowania było tylko przejęcie przez Państwo nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r., tj. wejściem w życie ustawy i pozostawanie jej we władaniu Państwa nadal lub przekazanie osobom fizycznym czy prawnym, a przejęcie to następowało nawet jeżeli właściciel podjął działania o zwrot nieruchomości. W sprawie, czego też sam skarżący kasacyjnie nie negował, nieruchomość została przekazana Państwu przed dniem wejścia w życie ustawy, gdyż w latach 1948/1949, na skutek zwrotu nieprzychylnych rolnikom działań Państwa. W dniu wejścia w życie ustawy właścicielka nie posiadała nieruchomości, choć podjęte były wcześniej starania o jej odzyskanie. Skarżący uważa, że przyczyna przekazania nieruchomości Państwu jest istotna, gdyż powinna rzutować na ocenę spełnienia przesłanki z art. 9 ust. 1 ustawy. Jednak drakońskość ustawy polegała właśnie na tym, że przejęcie na rzecz Państwa następowało bez względu na to co legło u podstaw pozbycia się przez właściciela nieruchomości władztwa nad nią na rzecz Państwa. Art. 9 ust. 1 ustawy, w świetle materiału sprawy, nie został naruszony. Kwestia naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy przez jego niezastosowanie została podniesiona dopiero, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd, w skardze i na niej skupia się skarga kasacyjna. Wojewódzki Sąd miał zatem obowiązek odniesienia się do tego problemu, jednak podkreślić należy, że nie tylko dlatego, że zostało to podniesione w skardze, ale przede wszystkim dlatego, że Sąd ten nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ocenie Wojewódzkiego Sądu podlegały zarówno przesłanki z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Było to bowiem konieczne do uznania czy decyzje nadzorcze Ministra są zgodne z prawem, czy też powinny zostać uchylone, gdyż orzeczenia o przejęciu nieruchomości naruszają prawo, i to w sposób rażący. Artykuł 9 ust. 2 ustawy wyłączał spod stosowania art. 9 ust. 1 grunty wymienione w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W skardze kasacyjnej, jak i w skardze podniesione zostało, że nieruchomość nie mogła przejść na własność Państwa, na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy, gdyż była tą, o której mowa w art. 2 ustawy z 13 lipca 1957 r., zatem podlegające dekretowi z 9 lutego 1953 r. Jednak, jak wynika z akt sprawy, czego, jak już wyżej zauważono, skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, nieruchomość została przekazana Państwu (bez względu na przyczyny) w 1948/1949 r., zatem przed wejściem w życie dekretu z 9 lutego 1953 r. W takiej sytuacji art. 9 ust. 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Do takiego wniosku doszedł też Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając akta sprawy. Nie można zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, iżby Wojewódzki Sąd naruszył przepisy postępowania, gdyż dokumentacja sprawy w niej zgromadzona z zachowaniem zasad k.p.a. wskazuje na zasadność wystąpienia. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.