II OSK 576/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp.k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 661/12 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 661/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi A.L., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 11 lipca 2011 r. [...] sp.k. z siedzibą w R. wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji p.n.: pawilon usługowo handlowy z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji sanitarnej, c.o., energii elektrycznej na działce nr [...], przebudowa przyłącza gazu i przyłącza kanalizacji deszczowej na działkach nr [...] i [...], przyłącze gazu i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...], przyłącze wody na działkach nr [...],[...], wjazdy z ulicy [...], nr ewid. [...] na działce nr [...] z parkingami na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w R. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wyżej opisanej inwestycji. W wyniku odwołania wniesionego przez A.L., Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda zwrócił uwagę, że sąsiadujące z terenem inwestycji działki nr [...] i [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi, a ogół właścicieli lokali, które wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową, stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Co do zasady wspólnotę w stosunkach zewnętrznych reprezentuje zarząd. W przypadku uznania za strony postępowania wszystkich współwłaścicieli działek nr [...],[...],[...] i [...] konieczne jest ustalenie czy poszczególne lokale znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Z akt sprawy nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji poczynił takie ustalenia. W ocenie Wojewody wyjaśnienia wymagała też kwestia wentylacji budynku i tym samym zgodności inwestycji z § 51 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto wskazano, że organ pierwszej instancji powinien był także wyjaśnić czy ilość miejsc postojowych jest zgodna z ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], znak [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli A.L. i W.D. Odwołujący złożyli także wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze stron, jako że są współwłaścicielami lokali mieszkalnych (na zasadach wspólności małżeńskiej) oraz udziału w gruncie pod budynkiem [...] przy ul. [...] w R., stanowiącym działkę nr [...],[...],[...] oraz drogi dojazdowej – działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, że odwołujący się nie mają przymiotu strony. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się działki numer [...],[...] i [...], które są objęte współwłasnością mieszkańców budynku położonego przy ul. [...],[...],[...], tj. m.in. A.L. i W.D. Współwłaściciele tych nieruchomości tworzą wspólnotę mieszkaniową. W związku z powyższym prawidłowo przyjęto, że stroną niniejszego postępowania jest Wspólnota Mieszkaniowa, a nie poszczególni współwłaściciele nieruchomości. W ocenie Wojewody żaden z lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, ponieważ wysokość przesłaniania jest mniejsza niż odległość między budynkami. Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia § 271 ww. rozporządzenia, albowiem ścianę budynku od strony budynków wielorodzinnych zaprojektowano jako ścianę oddzielenia pożarowego. W ocenie Wojewody podnoszone przez odwołujących się okoliczności, tj. hałas urządzeń będących na wyposażeniu lokali oraz mała liczba miejsc postojowych, nie uzasadniają posiadania przez nich interesu prawnego i nie mają wpływu na ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania. Okoliczności te świadczą jedynie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł A.L. zarzucają jej naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 77 i 80 poprzez ustalenie, że lokal skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz pominięcie faktu, że działki nr [...] i [...], stanowiące współwłasność skarżącego i znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie stanowią nieruchomości wspólnej zarządzanej przez Wspólnotę (współwłasność tych działek nie jest związana ze współwłasnością lokalu), przez co wszyscy współwłaściciele tych działek winni być stronami postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. W motywach orzeczenia Sąd wskazał, że w sprawie organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje następujące działki: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. W związku z powyższym za strony postępowania uznano oprócz inwestora - właściciela działki nr [...], także: Gminę Miasta R., będącą właścicielem działek nr [...] i [...], Miejski Zarząd Dróg w R. - zarządcę działki nr [...], E.M. – właścicielkę działki nr [...] oraz osoby wchodzące w skład zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...],[...] i [...] w R. Jak wynika z akt administracyjnych, podstawą przyznania ww. Wspólnocie Mieszkaniowej statusu strony było stwierdzenie, że z ksiąg wieczystych wynika, iż działki nr [...] i nr [...] są zabudowane budynkami mieszkalnymi, natomiast działki nr [...] oraz nr [...] są terenami mieszkaniowymi stanowiącymi współwłasność na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowy sprzedaży. W związku z powyższym odmówiono przyznania odwołującym się statusu strony w postępowaniu, gdyż są oni właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych nr [...],[...],[...] przy ul. [...] oraz nie posiadają indywidualnego interesu prawnego, który pozwalałby na uczestnictwo w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją. Powyższe ustalenia organu odwoławczego Sąd uznał za niewystarczające w świetle wyrażonego w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Dalej Sąd wyjaśnił, powołując przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że właściciel lokalu mieszkalnego wyodrębnionego w budynku objętym wspólnotą, w sprawach z zakresu prawa budowlanego, nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa jest niewątpliwie stroną postępowania, jednak jej uprawnienie do występowania w imieniu ogółu właścicieli odnosi się do lokali wyodrębnionych w danym budynku oraz do nieruchomości wspólnej, przez którą należy rozumieć grunt, części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie można więc rozciągnąć uprawnienia zarządu wspólnoty mieszkaniowej do reprezentacji współwłaścicieli tych nieruchomości, które nie wchodzą w skład wspólnoty. W ocenie Sądu Wojewoda nie poczynił niezbędnych ustaleń w celu określenia jakie konkretnie nieruchomości objęte są Wspólnotą Mieszkaniową, a w szczególności czy objęte są nią również działki nr [...] i [...], których współwłaścicielem jest skarżący, a które stanowią drogę dojazdową. W przypadku bowiem ustalenia, że nieruchomości te, znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji, nie są objęte Wspólnotą Mieszkaniową, należy przyznać właścicielom tych nieruchomości status strony w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] sp.k. z siedzibą w R., zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 K.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji publicznej nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób właściwy materiału dowodowego sprawy, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna ocena tego materiału winna doprowadzić Sąd do odmiennego wniosku, - naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że strony postępowania administracyjnego wymienione w decyzji Wojewody nie były jedynymi stronami w niniejszym postępowaniu. Wskazując na powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor zauważył, iż obszar oddziaływania obiektu stanowią działki nr [...],[...] i [...], które objęte są współwłasnością mieszkańców budynku położonego przy ul. [...],[...] i [...]. W związku z tym legitymowana do udziału w niniejszej sprawie jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa. W tej sytuacji twierdzenia Sądu, że w sprawie mogą występować inne osoby, niż te które zostały wskazane w decyzji Prezydenta Miasta R., są błędne, a Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, co skutkować winno uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesiona skarga kasacyjna została rozpoznana w ramach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowaną przez Sąd pierwszej instancji decyzją Wojewoda Podkarpacki uznał, że skarżący A.L. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...] wraz z przebudową i budową instalacji oraz infrastruktury na wskazanych w decyzji o pozwoleniu na budowę działkach. Nadto ustalono, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje następujące nieruchomości: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...] w R. W toku postępowania ustalono, że działki nr [...],[...] i [...] stanowią współwłasność mieszkańców budynku położonego przy ul. [...],[...] i [...], w tym m. in. A.L. Działki nr [...] i [...] objęte są odrębnymi księgami wieczystymi, a z zapisów w nich zawartych wynika, że są to tereny mieszkaniowe stanowiące współwłasność na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego i umowy sprzedaży. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że w tej sytuacji stroną postępowania w niniejszej sprawie jest Wspólnota Mieszkaniowa tej nieruchomości. Natomiast we wniesionej skardze skarżący podniósł, że działki nr [...] i [...] stanowią jego współwłasność, ale nie jest to nieruchomość wspólna w rozumieniu art. 3 ustawy o własności lokali. Zaś Sąd pierwszej instancji przyjął, że Wojewoda przedwcześnie uznał, iż skarżący nie ma statusu strony w niniejszym postępowaniu, a jego interes reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa, albowiem nie ustalił czy ww. działki "są objęte Wspólnotą Mieszkaniową". Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową - co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 ustawy o własności lokali. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes (porównaj: wyrok NSA z dnia 4.07. 2013 r., sygn. akt II OSK 583/12, LEX nr 1483452 i przytoczone tam orzecznictwo). Przy czym zdolność występowania wspólnoty mieszkaniowej jako strony postępowania ograniczona jest do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, czyli spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną (patrz: wyrok NSA z dnia 16.04.2009 r., sygn. akt II OSK 146/09, LEX nr 555030). Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali stanowi, że "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Przez grunt zaś należy rozumieć nieruchomość gruntową (część powierzchni ziemi) na której został posadowiony budynek. Takie rozumienie określenia "nieruchomość wspólna" znajduje potwierdzenie w innych przepisach ustawy o własności lokali, w tym w art. 5 ust. 1, art. 3 ust. 5, art. 8 ust. 1 oraz art. 9. W konsekwencji przyjąć należy, że nieruchomością wspólną jest tylko ta nieruchomość wpisana do księgi wieczystej na której posadowiony jest budynek, w którym wyodrębniono lokale, a właścicielom tych lokali przysługuje udział we własności takiej nieruchomości jako prawo związane z własnością lokalu. Natomiast nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali nie może być nieruchomość sąsiednia, nawet jeżeli wykazuje wyraźny związek funkcjonalny z nieruchomością wspólną (patrz szerzej: uchwała SN z dnia 20.11.2009 r., sygn. akt III CZP 95/09, publikowana w OSNC z 2010 r., nr 5, poz. 73). Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznać należy rację Sądowi pierwszej instancji, że organ odwoławczy odmawiając skarżącemu przymiotu strony nie ustalił, czy wskazywane przez niego działki nr [...] i [...] wchodzą w skład nieruchomości wspólnej w rozumieniu ustawy o własności lokali, czy też nie. A w konsekwencji czy na podstawie tej ustawy Wspólnota Mieszkaniowa może reprezentować interesy współwłaścicieli tych nieruchomości. Okoliczności tej nie przesądza bowiem fakt, że udział we ww. nieruchomościach został przez skarżącego nabyty na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu mieszkalnego oraz umowy sprzedaży, na podstawie której oprócz lokalu mieszkalnego numer [...] wraz z pomieszczeniem przynależnym, udziałem w częściach wspólnych budynku oraz udziałem we współwłasności działki pod budynkiem, skarżący nabył także udział we własności m. in. działek nr [...] i [...] stanowiących drogi wewnętrzne. Zatem odmowa przyznania skarżącemu statusu strony postępowania z tego tytułu, że jego interesy jako członka Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentuje ta Wspólnota, nastąpiła przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. W tej sytuacji podnoszone przez wnoszącą skargę kasacyjną Spółkę zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za nieusprawiedliwione. Tym samym wniesiona skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.