II GSK 105/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędziowie NSA Jan Bała (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt III SA/Po 710/12 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 października 2012 r., sygn. akt III SA/Po 710/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2012 r. Zarząd Dróg Miejskich w P. nałożył na R. G. karę pieniężną w wysokości 6.480,00 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy K. J. w P., poprzez umieszczenie reklamy (o pow. 54,00 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi – przez okres 12 dni. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w dniu [...] czerwca 2011 r. przeprowadzona została kontrola, w trakcie której stwierdzono zajęcie przez R. G. pasa drogowego ul. K. J. w P. pod reklamę bez wymaganego zezwolenia. Tego samego dnia zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Decyzją z [...] września 2011 r. strona uzyskała pozwolenie za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę na okres od [...] czerwca 2011 r. Podczas oględzin miejsca ustawienia reklamy [...] lipca 2011 r. przedstawiciele ZDM stwierdzili dalsze jej pozostawanie we wskazanym miejscu. Decyzją z [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśniono, że pomiaru powierzchni reklamy dokonano za pomocą specjalistycznego sprzętu w dniu [...] czerwca i [...] lipca 2011 r., a dokumenty dotyczące certyfikatów tego sprzętu znajdują się w aktach sprawy. Powierzchnia reklamy nie była kwestionowana przez stronę. SKO podkreśliło, iż organ I instancji wyznaczył granicę pasa drogowego i granicę działki (między innymi na wycinku z mapy zasadniczej) w sposób jednoznaczny i czytelny urządzeniem posiadającym stosowne certyfikaty. Natomiast zdjęcia załączone do akt sprawy obrazują sposób ekspozycji reklamy i wskazują, że zajmowała tzw. "słup powietrza" nad pasem drogowym. Organ prawidłowo pouczył stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.), wobec czego zarzuty pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu są bezzasadne. Karę wymierzono za okres do [...] czerwca 2011 r., gdyż za okres od [...] czerwca 2011 r. strona posiadała już stosowne zezwolenie na zajęcia pasa drogowego. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczeń kary za zajęcie pasa drogowego na potrzeby reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd uznał, że z twierdzeń skarżącego nie wynika, jaki skutek dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby zasadność zarzutu naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zgromadzenie niewystarczającego materiału dowodowego z uwagi na jego treść i sposób zgromadzenia. WSA stwierdził, że skarżący nie kwestionuje powierzchni reklamy ustalonej w toku kontroli i przyjętej jako podstawa naliczeń kary. W aktach sprawy znajduje się świadectwo instrumentu - odbiornika GPS marki T. i certyfikat kalibracji dalmierza laserowego H. [...]. Nie ma również podstaw do kwestionowania uprawnień i kompetencji pracowników organu dokonujących pomiarów w ramach swoich normalnych podstawowych obowiązków zawodowych. WSA wskazał, że skarżący, podnosząc zarzut niedokładnego ustalenia granicy pasa drogowego, sam nie określił właściwego przebiegu tej granicy, więc zarzuty nie podważają trafności ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut wadliwego ustalenia przebiegu granicy drogi, w sytuacji gdy zgłaszający powyższy zarzut nie zna usytuowania tej granicy i nie potrafi wskazać właściwego jej przebiegu. Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że załączona do akt administracyjnych mapa nie obrazuje w sposób wystarczający miejsca usytuowania reklamy objętej zaskarżoną decyzją, jednak uznał, że mapa w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową załączoną do akt jednoznacznie tę kwestię wyjaśnia i obrazuje. Nie budzi bowiem wątpliwości trafność ustalenia, że reklama umieszczona jest nad chodnikiem (pasem drogowym) ulicy K. J. w tzw. "słupie powietrza". Miejsce i sposób umieszczenia reklamy obrazują wyraźnie, załączone do akt zdjęcia. WSA przypomniał definicję pasa drogowego wynikającą z art. 4 pkt 1 u.d.p. i uznał, że nie budzi wątpliwości trafność ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i zasadność wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenia co do miejsca usytuowania reklamy i obrazujący to usytuowanie materiał zdjęciowy zwalniały organy, w ocenie WSA, z obowiązku wskazywania przebiegu granicy pasa drogi za pośrednictwem geodety. Sąd podkreślił, że stanowisko strony kwestionujące zajęcie pasa drogowego przez reklamę jest niekonsekwentne, gdyż oznaczałoby, iż nie było podstaw do występowania o wydanie decyzji z [...] września 2011 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie na nim reklamy od [...] czerwca 2011 r. Wobec tego organ I instancji zasadnie przyjął konieczność nałożenia kary za okres do [...] czerwca 2011 r., kiedy strona zajmowała pas drogowy bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem Sądu I instancji nie mogą prowadzić do uwzględnienia skargi również zarzuty dotyczące przeprowadzenia czynności kontrolnych bez udziału strony – po wszczęciu postępowania, na skutek pierwszej kontroli, gdyż strona była informowana o terminie oględzin reklamy [...] lipca 2011 r., wzięła udział w oględzinach, była też informowana o prawie do wypowiedzenia się w kwestii zebranego materiału dowodowego w trybie art. 10 k.p.a. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył skarżący. Wniósł o jego uchylenie, a następnie rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji SKO w P. z [...] marca 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P. z [...] stycznia 2012 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w P., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 2a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy wymierzono karę za zajęcie pasa drogowego przez nośnik reklamowy zlokalizowany na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa, która nie może stanowić pasa drogowego ulicy K. J. w P. - drogi powiatowej, ponieważ droga powiatowa i jej pas drogowy mogą być wyłącznie własnością jednostek samorządu terytorialnego; 2) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego – nie ustalono przebiegu pasa drogowego (brak mapy zasadniczej, na której naniesiony zostałby nośnik reklamowy wraz z pasem drogowym), nie ustalono, dlaczego nieruchomość ma stanowić pas drogowy ulicy K. J., nie zaś ulicy M. lub Alei N. oraz nie ustalono, czy cała nieruchomość stanowi pas drogowy, a uchybienia te są tak rażące i oczywiste, iż winny być zauważone nawet bez sformułowania przez skarżącego odpowiednich zarzutów; 3) postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 61 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji organu drugiej instancji i poprzedzającej jej decyzji Zarządu Dróg Miejskich w P., pomimo iż obie decyzje zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego oraz przed zawiadomieniem o jego wszczęciu strony postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, określonych w pkt 3 tej skargi, stwierdzić należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony czynnego udziału (art. 10 § 1 k.p.a.), gdyż decyzje administracyjne nie zostały oparte na materiale dowodowym zebranym przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Wprawdzie pierwsza kontrola dotycząca zajęcia spornego pasa drogowego została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2011 r. i dopiero po tej kontroli zostało wszczęte postępowanie administracyjne, lecz nie można pomijać, iż organ przeprowadził drugą kontrolę w dniu [...] lipca 2011 r., w wyniku której stwierdzono stan faktyczny jaki istniał w czasie pierwszej kontroli [...] czerwca 2011 r., gdyż sporna reklama pozostawała w tym samym miejscu. W czasie zaś drugiej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2011 r. skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz miał możliwość zgłaszania stosownych żądań. Skarżący nie twierdził przy tym, aby stan faktyczny sprawy w dniu [...] lipca 2011 r. uległ jakiejkolwiek zmianie w porównaniu do stanu faktycznego istniejącego w czasie pierwszej kontroli w dniu [...] czerwca 2011 r. Nie można też pomijać, iż z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy wszczęcie postępowania administracyjnego było możliwe dopiero po wstępnym sprawdzeniu, czy i kto zajmuje pas drogowy pod reklamę określonej wielkości. Nie oznacza to jednak, iż ta pierwsza kontrola przeprowadzona [...] czerwca 2011 r. bez udziału skarżącego miała decydujące znaczenie w sprawie, skoro organ administracji przeprowadził także drugą kontrolę, już z udziałem skarżącego. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej przedstawione w pkt 2 tej skargi, a sprowadzające się do twierdzeń, iż Sąd I instancji oddalił skargę, pomimo iż zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego. Podkreślony w orzecznictwie wymóg wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy związany jest z obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), będącej jedną z naczelnych zasad postępowania i rozumianej jako obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej, okoliczność, iż organ nie przedstawił mapy zasadniczej, na której naniesione byłyby granice pasa drogowego oraz położenie nośnika reklamowego, nie oznacza, iż załączona mapa w powiązaniu z dokumentacją zdjęciową nie pozwalała na ustalenie, iż sporna reklama umieszczona została nad pasem drogowym (chodnikiem) ulicy K. J., w tzw. słupie powietrza. Stąd też Sąd I instancji mógł uznać, iż mimo powyższych uchybień, to pozostały materiał dowodowy, w tym zdjęcia oraz wyciąg z ewidencji gruntów oznaczonych jako "d" (tj. droga), pozwalał na ocenę, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym. Należy przy tym zauważyć, iż w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, a to oznacza, iż za dowód na zajęcie pasa drogowego nie może być uznany wyłącznie urzędowy dokument geodezyjny określający granice pasa drogowego. Nie doszło też do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a mianowicie art. 2a ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie, skoro w sprawie było bezsporne, iż zajęcie pasa drogowego ulicy K. J. dotyczyło drogi powiatowej, a droga powiatowa jest własnością jednostki samorządu terytorialnego – miasta P., w imieniu którego działa Prezydent Miasta P., a taką drogą zarządza Zarząd Dróg Miejskich w P.. Trudno zaś podzielić zarzut skarżącego przedstawiony dopiero w skardze kasacyjnej, iż nieruchomość, na której znajdował się nośnik reklamowy, stanowiła własność Skarbu Państwa, skoro na tę okoliczność nie zostały przedstawione żadne dowody. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.