I OSK 1697/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 119/12 o odrzuceniu skargi W. K. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Teologiczno – Humanistycznej im. Michała Beliny – Czechowskiego w Podkowie Leśnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 21 maja 2012 r., II SAB/Wa 119/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. K. na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Teologiczno – Humanistycznej im. Michała Beliny – Czechowskiego w Podkowie Leśnej w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że W. K. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Teologiczno – Humanistycznej im. Michała Beliny – Czechowskiego w Podkowie Leśnej (dalej powoływanej jako WSTH) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Szkoły z [...] grudnia 2011 r. o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) – zwanej dalej p.s.w., ustawę tę stosuje się do publicznych i niepublicznych szkół wyższych. Ustawy nie stosuje się do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe, z wyjątkiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, chyba że ustawa lub umowa między rządem a władzami kościołów lub związków wyznaniowych stanowi inaczej (ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 207 ust. 1 p.s.w., do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 97, poz. 481 ze zm.), Kościół ten ma prawo do zakładania i prowadzenia seminariów teologicznych, zwanych także seminariami duchownymi, oraz instytutów misyjnych, w których kształci według własnego programu kandydatów na duchownych oraz osoby świeckie przygotowujące się do realizacji misji Kościoła. Wyższe Seminarium Duchowne Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego im. Michała Beliny-Czechowskiego w Podkowie Leśnej jest wyższą szkołą teologiczną uprawnioną do nadawania absolwentom tytułu zawodowego licencjata teologii adwentystycznej. Tytuł ten jest równoważny z tytułem zawodowym licencjata nadawanym przez państwowe szkoły wyższe (ust. 2). Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 1 ww. ustawy, Kościół ma prawo do zakładania i prowadzenia szkół wyższych. Status prawny tych szkół, a także tryb i zakres uznawania przez Państwo stopni i tytułów nadawanych przez te szkoły regulują umowy między Ministrem Edukacji Narodowej a Zarządem Kościoła. Studentom szkół, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 14 ust. 2, przysługują świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych oraz ulgi w opłatach za przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego na równi ze studentami uczelni publicznych (ust. 2). Osobom pozostającym w stosunku pracy w szkołach, o których mowa w ust. 1 oraz w art. 14 ust. 2, przysługują na równi z odpowiednimi pracownikami uczelni publicznych świadczenia: 1) opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych; 2) ubezpieczenia społecznego; 3) zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin. Nauczycielom przysługują ponadto ulgi w opłatach za przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego na równi z nauczycielami akademickimi (ust. 3). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że zawarte w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym regulacje prawne dotyczące studentów publicznych i niepublicznych szkół wyższych nie mają zastosowania do studentów Wyższej Szkoły Teologiczno – Humanistycznej im. Michała Beliny – Czechowskiego w Podkowie Leśnej w zakresie, jakiego dotyczy niniejsza sprawa, a więc skreślenia z listy studentów. Studentom ww. Szkoły przysługują bowiem – na równi ze studentami uczelni publicznych i niepublicznych – wyłącznie świadczenia opieki zdrowotnej finansowane ze środków publicznych oraz ulgi w opłatach za przejazdy środkami publicznego transportu zbiorowego i tylko w takim zakresie ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym będzie miała do nich zastosowanie. Również żaden inny obowiązujący przepis prawa, ani też umowa zawarta między Ministrem Nauki i Szkolnictwa Wyższego a Zarządem Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego, nie rozszerzają stosowania ustawy – Prawo o szkolnictwie do studentów WSTH. Odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) lub przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego nie przewiduje również ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, skoro – w myśl wcześniejszych wywodów – od ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie skreślenia z listy studentów Wyższej Szkoły Teologiczno – Humanistycznej im. Michała Beliny – Czechowskiego w Podkowie Leśnej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, to również formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest bowiem dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego, lub jeżeli sądowa kontrola załatwienia sprawy wynika z przepisów ustaw szczególnych (art. 3 § 3 tej ustawy), co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez przyjęcie, że rozstrzygana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) naruszenie art. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 8 poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje w rozstrzyganej sprawie skarga na bezczynność Rektora Wyższej Szkoły Teologiczno-Humanistycznej im. Michała Beliny-Czechowskiego w Podkowie Leśnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z faktu, że ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie stosuje się do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe z wyjątkiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, chyba że ustawa lub umowa między rządem a władzami kościołów lub związków wyznaniowych stanowi inaczej (art. 1 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym), nie może jednak wynikać, że do WSTH nie stosuje się przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Studentami WSTH nie są bowiem wyłącznie członkowie Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego (zwanego dalej także "KADS") a warunkiem podjęcia studiów na tej uczelni nie jest przynależność do KADS. W efekcie działalność WSTH nie jest działalnością wewnątrzkościelną, a rodzajem odpłatnego świadczenia określonych usług edukacyjnych. Stosunki prawne pomiędzy WSTH i jej studentami nie stanowią stosunków wewnątrzkościelnych i nie mogą podlegać wyłącznie Prawu Kościelnemu KADS. Status studenta WSTH wiąże się z konsekwencjami na gruncie prawa państwowego wyraźnie wskazanymi w przepisach prawa (art. 15 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 1995 r.). Organy państwa muszą mieć zatem możliwość badania, czy określona osoba jest czy też nie jest studentem WSTH. Obowiązek zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego wynika także z jego art. 1 pkt 2. Nie ma żadnych regulacji, które wyłączałyby zastosowanie tych przepisów w przypadku WSTH. Z punktu widzenia prawa administracyjnego WSTH stanowi zakład publiczny funkcjonujący na podstawie przepisów ustawowych (art. 14 i 15 ust. 2 i 3 ustawy z 30 czerwca 1995 r.). Powstanie i ustanie stosunku zakładowego nie jest kwestią wewnętrzną zakładu, a rodzajem działanie zakładu w stosunkach zewnętrznych. Powołana została uchwała 7 sędziów NSA z 5 marca 2001 r., OPS 15/00, gdzie wskazano, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było, poza nielicznymi wyjątkami wątpliwości, że państwowe szkoły wyższe zostały powołane z mocy prawa do załatwiania także spraw z zakresu administracji publicznej (...). Skoro uczelnie niepaństwowe są zobowiązane przez ustawę do realizacji tych samych zadań w zakresie nauki i edukacji na ogólnej podstawie tych samych przepisów, to konsekwentnie należy przyjąć, że i one są w pewnym zakresie powołane do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Dla takiej oceny nie ma znaczenia, czyją własnością jest szkoła wyższa ani w jakiej formie gospodarczej funkcjonuje. Oznacza to, ze okoliczność, iż sprawa dotyczy niepaństwowej szkoły wyższej, sama przez się nie może przesądzać o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Sprawami z zakresu administracji publicznej mogą być także sprawy dyscyplinarne studentów." Wypowiedź tą należy odnieść odpowiednio do WSTH i rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez władze tej uczelni w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie o wydaleniu ze studiów stanowi rodzaj decyzji administracyjnej (tak NSA w wyroku z 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91) – jako akt zewnętrzny. W literaturze do decyzji administracyjnych zalicza się te spośród zewnętrznych aktów zakładowych, które przyznają uprawnienia w sferze prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego lub odmawiają przyznania takich uprawnień. Sprawę charakteru prawnego niektórych zewnętrznych aktów zakładowych szkół wyższych jako decyzji administracyjnych, podlegających reżimowi prawnemu kodeksu postępowania administracyjnego przesądza w sensie pozytywnym dotychczasowa linie orzecznicza NSA (np. wyroki z 29 czerwca 1982 r., II SA 532/81, z 19 grudnia 1985 r., SA/Gd 577/85). W opinii skarżącego, w odniesieniu do WSTH brak przepisu, który wyłączałby ogólną zasadę załatwiania spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcia organów WSTH o wydaleniu ze studiów mają zewnętrzny charakter, przesądzają bowiem o odmowie przyznania uprawnień w sferze prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego (przyznawany przez WSTH tytuł licencjata wiąże się z uprawnieniami tego rodzaju). Stanowią one zatem decyzje administracyjne podejmowane przez organy WSTH w zakresie ich działalności związanej z załatwianiem spraw ze sfery administracji publicznej. W efekcie decyzje te podlegają kontroli sądownictwa administracyjnego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy z 30 czerwca 1995 r. i art. 24 pkt 2 statutu WSTH, jedynym organem reprezentującym WSTH w stosunkach zewnętrznych jest natomiast Rektor, to on powinien zatem wydać decyzję o skreśleniu z listy studentów. Żadne z pism skierowanych do skarżącego nie zostało jednak podpisane przez Rektora. O sytuacji skarżącego powinien rozstrzygnąć Rektor WSTH wydając decyzję administracyjną na podstawie k.p.a. Decyzja ta podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niewątpliwie decyzja o skreśleniu z listy studentów kształtuje sferę praw skarżącego zamykając mu możliwość uzyskania uznawanego przez państwo tytułu licencjata. Skarżącemu przysługiwać musi droga przez sądem administracyjnym dla zakwestionowanie takiego rozstrzygnięcia. Podobnie zaniechanie wydania przez Rektora decyzji w tym przedmiocie, mimo prowadzonego z jego udziałem postępowania, musi być związane z możliwością skorzystania z prawnie przewidzianych środków przeciwdziałających bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji uznać trzeba, że jest to zakres objęty sądową kontrolą, na podstawie art. 1, 2 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie znajduje więc podstaw zastosowania w niniejszej sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Przyjęcie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadziłoby przy tym nie tylko do wyłączenia właściwości sądów administracyjnych ale i wszystkich organów państwowych. Argumentacja ta opiera się bowiem na stwierdzeniu, że stosowanie powszechnie obowiązujących przepisów prawa wymaga zamieszczenia w ustawie z 30 czerwca 1995 r. odesłania do tych przepisów. Jest ona sprzeczna z art. 3 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. Nr 231 z 2005 r., poz. 1965 ze zm.), który stanowi, że korzystanie z wolności sumienia i wyznania nie może prowadzić do uchylania się od wykonywania obowiązków publicznych nałożonych przez ustawy. Art. 14 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 1995 r. nie może być interpretowany wyłącznie jako przywilej w postaci prawa do nadawana przez WSTH tytułu licencjata bez powiązaniu tego przywileju z odpowiadającymi mu obowiązkami wynikającymi z przepisów ustawodawcy, w tym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby dla stosowania przepisów ustawowych konieczne było każdorazowe odesłanie do nich zawarte w ustawie regulującej stosunek państwa do danego wyznania, nie byłoby potrzebne wyłączenie zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Skoro zatem nie ma analogicznego wyłączenia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego to trzeba uznać, że przepisy te mają zastosowanie w niniejszym przypadku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Skarżącemu przysługuje prawo dochodzenia swoich praw na drodze postępowania sądowego. Wybrał on jednak niewłaściwe postępowanie i wadliwy tryb dochodzenia swoich praw. Uczelnia podlega jurysdykcji prawa polskiego a jaj działalność nadzorowana jest przez właściwe Ministerstwo. Nie jest nim wprawdzie Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego ale nie oznacza to, ze uczelnia nie musi stosować się do obowiązujących regulacji prawnych. Jeżeli ustawodawca chciał, żeby do regulacji stosunków Państwa z Kościołem Adwentystów Dnia Siódmego miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odpowiednie odesłanie znalazłoby się w przepisie ustawy. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie jest oczywiście błędne, ponieważ żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawiera domniemania stosowania przepisów procedury administracyjnej. WSTH nie wpisuje się w powołany w art. 1 k.p.a. zakres regulacji. Skarżący był nie tylko studentem WSTH, ale jest jednocześnie członkiem Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, WSTH nie jest zakładem administracyjnym. W przypadku WSTH przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie mają zastosowania, a sama uczelnia nie jest zobowiązana do realizacji zadań w zakresie nauki wskazanych w przepisach ustawy. Żaden przepis rangi ustawowej zobowiązania takiego na ustawę nie nakłada. Wszelkie argumenty, orzeczenia oraz poglądy doktryny wskazane przez skarżącego w treści skargi kasacyjnej odnoszą się tylko i wyłącznie do szkół publicznych, niepublicznych szkół świeckich oraz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Nie znajdują natomiast zastosowania do żadnej z pozostałych uczelni kościelnych działających w Rzeczypospolitej Polskiej, w tym do Wyższej Szkoły Teologiczno-Humanistycznej im. Michała Beliny-Czechowskiego w Podkowie Leśnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wyraźnie wynika wola ustawodawcy poddania przepisom ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym działalności publicznych i niepublicznych szkół wyższych oraz Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego, ale już nie szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe. Od tej reguły dopuszczalne są wyjątki, ale zgodnie z podstawowymi regułami wykładni, nie można ich domniemywać. Oznacza to, że o ile ustawa lub umowa między rządem a władzami kościołów lub związków wyznaniowych nie stanowi inaczej, wyłączone jest stosowanie art. 190 p.s.w. stanowiącego w jakich przypadkach skreśla się (lub można skreślić) studenta z listy studentów, a także art. 207 ust. 1 p.s.w., zgodnie z którym do decyzji podjętych w sprawach indywidualnych studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wbrew poglądom wnoszącego skargę kasacyjną, stosunki pomiędzy władzami Wyższej Szkoły Teologiczno-Humanistycznej a jej studentami mają charakter wewnętrzny (wewnątrzzakładowy) regulowany w sposób ustalony przez strony. Nie można domniemywać stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i kognicji sądu administracyjnego w sprawach, które są wyraźnie odmiennie potraktowane przez ustawodawcę z uwagi na status danej szkoły wyższej. Okoliczność, że WSTH przyjmuje studentów spoza kręgu Adwentystów Dnia Siódmego nie przesądza o utracie przez tą szkołę charakteru jest wyższej szkoły teologicznej nadanej jej przez art. 14 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na charakter wskazanej ustawy oraz podkreślenie, że Kościół rządzi się w swoich sprawach własnym Prawem Kościelnym i swobodnie wykonuje władzę duchową i jurysdykcyjną oraz zarządza swoimi sprawami (art. 3), a WSTH jest osobą prawną Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego (art. 4 ust. 2 pkt 3 w zw. z obwieszczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 lipca 2003 r. w sprawie zmiany nazwy Wyższego Seminarium Duchownego Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego im. Michała Beliny-Czechowskiego w Podkowie Leśnej, M. P. 2003 r. Nr 38, poz. 563), uznanie braku kognicji sądu administracyjnego nie może być traktowane jako naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji, stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Stosunki między Rzecząpospolitą Polską a innymi kościołami oraz związkami wyznaniowymi określają ustawy uchwalone na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwymi przedstawicielami (art. 25 ust. 5 Konstytucji). Z tego względu, w braku określenia w przepisach, a przede wszystkim w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Adwentystów Dnia Siódmego w Rzeczypospolitej Polskiej odmiennie – z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawa skreślenia z listy studentów Wyższej Szkoły Teologiczno-Humanistycznej im. Michała Beliny-Czechowskiego w Podkowie Leśnej nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Dlatego też, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga wniesiona przez W. K. na bezczynność Rektora tej Szkoły podlegała odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.