II OSK 2853/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., G. W. i Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 442/12 w sprawie ze skargi M. W., G. W. i Ł. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. II OSK 2853/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012r. sprawy ze skargi M. W., G. W. i Ł. W. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] maja 2012r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddalił skargę. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach na podstawie art. 138 § 2 KPA Kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej KPA), decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...], o nałożeniu na G. W., Ł. W. i M. W. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego samowolnie zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] - w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż budowę przedmiotowego budynku gospodarczego na działce o nr [...] rozpoczęto w 1988 r. bez pozwolenia na budowę. Wprawdzie, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, inwestor A. W. dysponował pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego, jednakże decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] r. dotyczyła obiektu budowlanego na innej działce. Budowa powyższego budynku była realizowana w latach 1988-1989. równolegle do budowy obiektu budowlanego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], stanowiącej w tym czasie własność R. i T. K. Budynek w stanie surowym zamkniętym został wykonany w całości w 1989r. W tym samym roku została zamontowana stolarka i zimą tego roku budynek był zamknięty i służył do przechowywania różnych narzędzi oraz materiałów budowlanych. Według oświadczeń stron, w latach 1995-2007, nie były w przedmiotowym obiekcie budowlanym wykonywane żadne roboty budowlane. Od 2002r., tj. od momentu zamieszkania w budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr ewid. [...], budynek gospodarczy był wykorzystywany jako garaż w części do tego przeznaczonej. W 2007r. zostały wykonane tynki wewnętrzne i zmieniono stolarkę okienną. W 2011 r. dokonano w Starostwie Powiatowym w Kielcach zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę: demontażu starego oraz wybudowania nowego przewodu kominowego i wentylacyjnego, wymiany stolarki okiennej i drzwiowej, wykonanie ocieplenia ścian zewnętrznych styropianem o grubości 10 cm, wykonanie otworu okiennego o wymiarach 90/210 cm, wykonanie elewacji. Na tak dokonane zgłoszenie Starostwa Kielecki nie wniósł sprzeciwu. Przedmiotowy budynek użytkowany jest obecnie jako magazyn sprzętu gospodarczego co potwierdził właściciel sąsiedniej nieruchomości T. W. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji nałożył na G., W. oraz M. W. ( następców prawnych zmarłego A. W.) obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.12.2011r. oceny technicznej, stwierdzającej stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego oraz prawidłowość jego wybudowania w świetle przepisów techniczno - budowlanych. W dniu 20.12.2011r. zobowiązani przedłożyli dwa egzemplarze oceny technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, jako organ I instancji, działając na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24,10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1981r. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. Dalej "ustawy Prawo budowlane") nałożył na G., Ł. i M. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zrealizowanego samowolnie na działce nr ewid. [...] w [...], z jednoczesnym pouczeniem, że zobowiązani muszą złożyć stosowny wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiekt budowlanego oraz przedłożyć dwa egzemplarze inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowego obiektu budowlanego oraz protokołów badań i sprawozdań przewodów wentylacyjnych i dymowych, instalacji wewnętrznej elektrycznej oraz odbiorów przyłączy lub umów na dostawę mediów. W wyniku odwołania D. W. i T. W., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 23.04.2012r. pracownicy organu II instancji przeprowadzili oględziny na działce nr ewid. [...], które potwierdziły stan zaawansowania robót ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego. Stwierdzono również, że po dniu 2.09.2011 r. w przedmiotowym obiekcie były zrealizowane roboty budowlane, m. in. otynkowanie i ocieplenie ścian zewnętrznych. Organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazał na uchybienie przez organ I instancji przepisowi art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 tej ustawy, tylko art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24.10.1974r. Naruszenie przepisów postępowania polegało, w ocenie organu odwoławczego, na uchybieniu przepisowi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez zebranie i ocenę dowodów w sposób niezgodny z przepisami. Uzasadniając powyższe organ II instancji wskazał, że sporny obiekt budowlany - wbrew twierdzeniom organu I instancji - nie jest realizowany z przeznaczeniem na budynek gospodarczy - tylko jako budynek mieszkalny. Świadczy o tym jego wygląd zewnętrzny oraz parametry, cechy konstrukcyjne, jak również układ i rodzaj pomieszczeń - co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy, w tym ocena techniczna przedmiotowego obiektu oraz inwentaryzacja powykonawcza architektoniczno-konstrukcyjna. Za niewiarygodne uznano twierdzenia stron o tym, że obiekt ten został wybudowany jako budynek gospodarczy i będzie pełnił taką funkcję. Podzielono natomiast ustalenia organu I instancji, że przedmiotowy obiekt został wybudowany samowolnie. Jednakże w tym zakresie organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowa budowa podlega regulacjom przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r., gdyż roboty budowlane do chwili obecnej nie zostały zakończone. Pozostała bowiem do wykonania, m.in. instalacja co., rozprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej do poszczególnych pomieszczeń, wykonanie podłóg i posadzek. Bez wykonania tychże robót budowlanych budynek ten nie może być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. W rezultacie w obecnym kształcie obiekt nie kwalifikuje się do udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. W., Ł. W. oraz G. W., zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów art. 103 ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r., domagając się jednocześnie uznania, że naruszenie to ma wpływ na dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych przewidzianych w art. 103 ust. 2 bądź też art. 50-51 Prawa budowlanego, jako właściwych w dalszym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy obiekt budowlany jest realizowany przez inwestorów z przeznaczeniem na budynek gospodarczy, a roboty budowlane przy budowie tego obiektu zostały już zakończone, wobec czego nadaje on się do użytkowania (przynajmniej do częściowego). Ponadto w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ ii instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Sąd, zasadnym jest stwierdzenie, że w sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja I - instancyjna została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Nie budziło wątpliwości Sądu, że opisana sytuacja zaistniała na gruncie rozpoznawanej sprawy. Sąd wskazał, iż na podstawie decyzji organu I instancji nałożono na G. W., Ł. W. i M. W. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego samowolnie zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w [...] - w oparciu o art. 42 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1981r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy terenowy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego. Przedmiotowa regulacja znalazła zastosowanie w niniejszej sprawie ze względu na dyspozycję intertemporalnego przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi że przepisu art. 48 tej ustawy (dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.1994r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie daty ukończenia spornej inwestycji. Organ I instancji, stwierdzając, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona pod rządami Prawa budowlanego z 1974r., powołał się na ocenę techniczną stanu technicznego budynku gospodarczego z grudnia 2011r. oraz oświadczenie jej autora J. M. Sąd podkreślił jednakże, iż z opisu technicznego do projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...], sporządzonego na zlecenie Ł. W. w grudniu 2010r., autor – M. K. wskazał, że: "Projektuje się dokończenie budynku z przeznaczeniem na cele gospodarcze". Ponadto z oględzin przeprowadzonych w dniu 23.04.2012r. przez pracowników organu II instancji, wynikało że w przedmiotowym budynku pozostała do wykonania instalacja co., rozprowadzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej do poszczególnych pomieszczeń oraz podłogi i posadzki. W rezultacie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, należało uznać, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak ukończenia budowy przedmiotowego obiektu przed datą wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994r. (1.01.1995r.). Mogło budzić zatem uzasadnione wątpliwości prawidłowość zastosowania przez organ I instancji jako podstawy materialnoprawnej decyzji z dnia [...] art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Do sanowania w prowadzonym postępowaniu odwoławczym tychże uchybień w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie był jednakże upoważniony organ II instancji, gdyż orzekając w ten sposób rozstrzygnąłby de facto sprawę za organ I instancji - przy powołaniu zupełnie odmiennej podstawy prawnej, to jest art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. W rezultacie doszłoby do pozbawienia inwestorów przedmiotowego budynku prawa do kwestionowania tej argumentacji w toku postępowania instancyjnego w drodze odwołania, co przesądzałoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Reasumując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, orzekając kwestionowaną przez skarżących decyzją z dnia [...] o uchyleniu decyzji z dnia [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, prawidłowo zastosował tryb określony w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd Pierwszej instancji wskazał też, że nie budzą jego wątpliwości ustalenia organu odwoławczego dotyczące wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego w sposób samowolny. Budynek ten powstał bowiem na innej działce (nr ewid. [...]) niż określona w pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, udzielonego przez Naczelnika Gminy w [...] w decyzji z dnia [...] (nr ewid. [...]). W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia ustalenia funkcji spornego obiektu nie miała dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy większego znaczenia - ze względu na zawarte w przywołanym powyżej opisie technicznym z grudnia 2010 r. jednoznaczne stwierdzenia o konieczności dokończenia budowy przedmiotowego budynku. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli G. W., M. W., Ł. W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo Budowlane. (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie w szczególności art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka 3. określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie 'to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.. W przedmiotowej sprawie kontrolowaną decyzję oparto o art. 138 § 2 K.p.a. Organ może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest, zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy . w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz, 262). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, co również trafnie zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że nie została dokonana całościowa ocena legalności przedmiotowego budynku. Z ustaleń organu odwoławczego, podzielonych następnie przez Sąd pierwszej instancji wynikało, iż w niniejszej sprawie nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy w sposób na tyle dostateczny by umożliwiało to organowi I instancji , stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, prawidłową ocenę, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania. Przedmiotem kontrolowanej sprawy jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany. Bezsporna jest również data rozpoczęcia budowy - lata 1988-89. Z akt sprawy i ustaleń organu I instancji nie wynika jednakże jednoznacznie kiedy i czy budowa przedmiotowego obiektu została ukończona. Dla oceny powyższego, wbrew stanowisku Sądu I instancji wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w okolicznościach niniejszej sprawy, konieczne jest również ustalenie charakteru tegoż obiektu. Inne bowiem są wymagania i możliwości użytkowania obiektu gospodarczego, inne natomiast obiektu o charakterze mieszkalnym. Wyjaśnienia wymaga zatem sprzeczność ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organy obu instancji. Od nich będzie bowiem zależała również ocena czy budowa obiektu w stanie pozwalającym na jego użytkowanie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (jak twierdzi organ I instancji), czy też kontynuuje się po tej dacie budowę obiektu mieszkalnego, jak wynika z ustaleń postępowania dowodowego prowadzonego przez organ II instancji. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 103 § 1 Prawa budowlanego z 1994 r. należało uznać za przedwczesny. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na ocenę możliwości zastosowania do legalizacji obiektu w sprawie powyższego przepisu i w konsekwencji ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołując się do przedstawionych wyżej uwag należy stwierdzić, że zasadnie Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując oceny kolejnych podstaw kasacji, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a. Ujawnione w sprawie braki postępowania, szeroko opisywane przez organ odwoławczy oraz Sąd, zasadnie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do konkluzji o zasadności wydanej w sprawie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Co istotne, pomimo stwierdzonych w sprawie uchybień autor wniesionej kasacji nie nawiązał ani w treści podniesionych zarzutów, ani w uzasadnieniu kasacji do żadnego z nich. Strona skarżąca ograniczyła swoje uwagi jedynie do ogólnych stwierdzeń o braku konieczności przeprowadzenia postępowania uzupełniającego i konieczności przyjęcia za prawdziwe wyjaśnień skarżących w niniejszej sprawie, nie podejmując nawet próby wykazania, iż ustalenie zarówno charakteru obiektu budowlanego, jak również daty zakończenia budowy nie będzie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i nie wniesie to nic istotnego do sprawy. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie Sądowi I instancji nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, co jak zapewne umknęło skarżącemu, jest niedopuszczalne w świetle brzmienia art. 106 § 1 ppsa. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną