V SA/Wa 832/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. [...] Zakładu Opieki Zdrowotnej w T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia... lutego 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2011r. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez l\/l. [...] w T. , zwany dalej stroną skarżącą, jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej nr ... z dnia ... lutego 2012 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnycłi z dnia ... października 2011 r. odmawiającą wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc sierpień 2011 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: M. w T. przekazał w dniu ... września 2011 r. do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za miesiąc sierpień 2011 r. Dokumenty te złożone zostały za pośrednictwem Systemu Obsługi Dofinansowań i Refundacji w terminie przewidzianym w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 stycznia 2009 r. w sprawie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 8. poz. 43 ze zm.) tj. do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego wniosek dotyczy. Decyzją z dnia ... października 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił stronie skarżącej wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wnioskowany miesiąc. Od powyższej decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie dofinansowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Strona podniosła również, iż jej argumentacja znajduje potwierdzenie w wielokrotnie prezentowanym stanowisku Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych. Sygn. akt V SA/Wa 832/12 Sygn. akt V SA/Wa 832/12 Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z ... lutego 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, iż miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków Państwowego Funduszu Rełiabilitacji Osób Niepełnosprawnych przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 26b ust. 7 powołanej ustawy miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Minister Pracy i Polityki Spoełcznej zauważył, że zgodnie ze stanowiskiem Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. znak: FS10/063/14/565/SAA/11/8246, ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych posługuje się pojęciem "środki publiczne", nie definiując jednak tego terminu. W związku z powyższym Minister Finansów wskazał, że pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z póżn. zm.). Organ wyjaśnił, że środkami publicznymi zgodnie z przywołanym artykułem są: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych. Sygn. akt V SA/Wa 832/12 b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych, d) z otrzymanych pożyczek i kredytów, e) z innych operacji finansowych; 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Minister wskazał, że zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych; 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych; 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; Sygn. akt V SA/Wa 832/12 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z póżn. zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Z tego charakteru wynika szereg regulacji i obowiązków wiążących się z ich wydatkowaniem i wykorzystaniem, w tym wynikające z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...) ciążące na świadczeniodawcach obowiązki sprawozdawcze. Organ podkreślił również, że działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. w T. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia ... października 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono min. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. - o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027 z póżn. zm.) w zw. z art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz w związku, art.2 i 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r.- Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa. Sygn. akt V SA/Wa 832/12 W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała m.in., że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. Przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności, oraz pochodzące z innych źródeł mogą być uznane za środki publiczne. Strona skarżąca podkreśliła, że celem wprowadzenia przepisu art. 26b ust.7 ww. ustawy było wyłączenie podwójnego wspierania tych samych celów ze środków publicznych. Zgodnie z treścią tego przepisu dofinansowanie wynagrodzeń pracowników nie przysługuje w części finansowanej ze środków publicznych. Wskazano, że zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi, co, zdaniem skarżacej oznacza, że w momencie przekazania tych środków nie stanowią już one ,,środków finansowych Funduszu" tylko stają się własnością jednostki na której rzecz zostały przekazane. O tym, że są to już środki niepubliczne świadczy też fakt, że w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego komornik sadowy ma możliwość zajęcia rachunku bankowego skarżacego w całości. Jest to możliwe, gdyż nie ma podstaw do zastosowania zwolnienia spod egzekucji (art. 831 ust. 7 kodeksu postępowania cywilnego). Zastosowanie znajduje tytaj art. 889 kpc, więc egzekucja może być przeprowadzona do wysokosci 100 % środków zgromadzonych na rachunku bankowym. To wszystko prowadzi do wniosku, iż , zdaniem skarżacej, środki finansowe, które wpłynęły na rachunek bankowy skarżacego straciły status środków publicznych. Skarżący podkreślił, że środki pieniężne przekazywane przez NFZ mają na celu ,, opłacanie" świadczonych przez SP ZOZ usług i nie są w żaden sposób zwiazane z wynagrodzeniami pracowników , stąd nie zachodzi tożsamość celu przekazania tych środków i w żaden sposób nie można uznać, iż wynagrodzenia zatrudnionych pracowników sa finansowane ze środków publicznych. Strona skarżąca podkreśliła, że organ nie wziął pod uwagę i w żaden sposób nie odniósł się do faktu otrzymywania przez SP ZOZ jednych środków finansowych od NFZ wyłącznie na wynagrodzenia a innych wyłącznie jako zapłatę za wykonaną usługę na podstawie kontraktu. Sygn. akt V SA/Wa 832/12 Wskazano także, że regulacje zawarte w art. 26 b ust. 7 ustawy o rehabilitacji miały na celu unikniecie sytuacji dublowania się dofinansowania z kilku tytułów jednocześnie. Dalej podkreślono, że organ wobec niezmienionego przepisu prawa bez jakiegokolwiek wyjaśniania zmienił wykładnię przepisu art. 26 b ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych . Ponadto wskazano, że organ przed wydaniem decyzji miał obowiązek dokonać odpowiednich ustaleń w zakresie stopnia i wysokosci części wynagrodzeń pracowników finansowanych przez skarżacego ze środków niepochodzacych z NFZ i niestanowiacych środków publicznych w rozumieniu tej ustawy. Dlatego , wydając decyzję bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Wskazano na dyskryminujące traktowanie podmiotów będących Samodzielnymi Publicznymi Zakładami Opieki Zdrowotnej , co jest sprzeczne z art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). W oparciu o art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy stosują środki określone w ustawie. Regulacje te określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez Sygn. akt V SA/Wa 832/12 działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej nie można, jak czyni to skarżąca, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Brak zatem w zapisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej związku pomiędzy brakiem podstawy do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez stronę zarzut, iż w przepisie art. 26b ust.7, ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Sygn. akt V SA/Wa 832/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26 b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Poza wpływem na rozstrzygnięcie Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu m.in. przez Prezesa Zarządu PFRON czy Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych (argumenty podniesione na etapie odwołania). Organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie można, w ocenie Sądu, postawić zarzutu naruszenia praw i wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa); podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art.7 kpa, 77 § 1 i 80 kpa). Organ wyjaśnił zasadnicze powody rozstrzygnięcia oraz przyczyny dla których powoływane przez stronę skarżącą argumenty nie zasługują na uwzględnienie Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.