I OSK 74/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Spółka Jawna w Z. (poprzednio F. Spółka Jawna w Z.) od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 868/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi F. Spółka Jawna w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uznania za uzasadnione zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy T. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Kr 868/12) odrzucił wniesioną przez spółkę F. Spółka Jawna w Z. (obecnie R. Spółka Jawna w Z.) skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie uznania za uzasadnione zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy T. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] - na podstawie art. 37 § 2 oraz art. 123 k.p.a. – uznało za uzasadnione zażalenie L. na przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy T. postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w Z. tj. działek nr [...] z działkami nr [...], i wyznaczyło organowi dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Tym samym postanowieniem Kolegium zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości. F. Spółka Jawna w Z. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze na powyższe postanowienie, zarzuciła Kolegium m. in. naruszenie art. 6, art. 129 § 1 i art. 144 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej odrzucenie. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za niedopuszczalną. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd Wojewódzki wskazywał, że zaskarżone postanowienie nie należy do żadnego z postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie służy na nie zażalenie. Nie jest również postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne, czy rozstrzygającym istotę sprawy. Postępowanie prowadzone w trybie art. 37 k.p.a., ma charakter jedynie incydentalny w stosunku do przedmiotu postępowania administracyjnego a nie merytoryczny. Złożenie zażalenia w tym trybie stanowi tylko przesłankę skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowienie, które organ wyższego stopnia wydaje w następstwie rozpatrzenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, nie podlega więc odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W sytuacji zatem, gdy strona nie zgadza się z wydanym przez organ wyższego stopnia postanowieniem, może złożyć skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, którego wcześniej dotyczyło ww. zażalenie. Skoro na zaskarżone postanowienie nie przysługuje zażalenie, postanowienie to nie kończy postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga istoty sprawy, to skarga na nie jest niedopuszczalna. R. Spółka Jawna z siedzibą w Z. w złożonej skardze kasacyjnej, zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna i nie podlega rozpoznaniu przed sąd administracyjny; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zażalenie wnosi się bezpośrednio do organu wyższego stopnia z pominięciem zasady wnoszenia środka odwoławczego za pośrednictwa organu I instancji. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych zarzutów, autor skargi kasacyjnej podnosił, że w niniejszym przypadku dopełniono wszelkich wymaganych czynności w celu prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego i merytorycznego jej rozpoznaniu. Jego zdaniem, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzyga sprawę co do meritum. Kolegium zaś uwzględniło zażalenie L. R. na przewlekłość prowadzonego przez Wójta Gminy T. postępowania niezgodnie z prawem. W orzeczeniu tym wskazano, że ze względu na specyfikę postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, gdzie czynności ustalania przebiegu granic dokonuje nie organ administracji tylko upoważniony geodeta, polecenie wyznaczenia nowego trzydziestodniowego terminu na załatwienie sprawy można zakwalifikować jako rozstrzygnięcie o istocie sprawy w szerokim rozumieniu. Jeżeli w trakcie trwającego postępowania strona złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania i zostało ono uwzględnione, a tym samym organ poprzez swoje orzeczenie ukształtował przebieg sprawy poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnego terminu w trakcie którego ma dojść do odpowiedniego rozgraniczenia, to w pewnym zakresie doszło do rozstrzygnięcia o istocie sprawy. W przypadku zobligowania geodety do wykonania odpowiedniego rozgraniczenia w terminie trzydziestu dni Kolegium doprowadziło do sytuacji, że w tym wypadku nie występuje możliwość zaskarżenia powyższego postanowienia na drodze administracyjnej. Brak zaś możliwości zaskarżenia takiego postanowienia w drodze postępowania administracyjnego, powoduje, że jedynym środkiem jego kontroli pod względem zgodności z przepisami prawa jest wyłącznie skarga do sądu administracyjnego. Strona podkreśliła, że zaskarżone postanowienie Kolegium nie znajduje się wprawdzie w grupie postępowań, co do których przysługuje zażalenie, jednak może ono należeć do grupy postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., które rozstrzyga sprawę co do istoty i powinna na nie przysługiwać skarga do sądu administracyjnego. Brak zaś zakwalifikowania ww. postanowienia, jako postanowienia o którym mowa w art. 3 P.p.s.a., narusza prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd zagwarantowanego przez art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a., skarżąca kasacyjnie wywodziła, że naruszenie ww. przepisów wynika z okoliczności wniesienia przedmiotowego zażalenia bezpośrednio do organu odwoławczego z pominięciem organu I instancji, co narusza naczelne zasady postępowania administracyjnego (w tym zasady praworządności). Zgodnie zaś 144 k.p.a. do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, które wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu I instancji. Naruszenie sposobu wniesienia zażalenia winno było skutkować niezwłocznym przekazaniem odwołania organowi I instancji. W niniejszym zaś przypadku organ odwoławczy tego nie uczynił, lecz rozpoznał przedmiotowe zażalenie czym naruszył przepisy art. 6 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a. W ocenie spółki, Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T. nie powinno orzekać w sprawie w której dokonano niewłaściwego wniesienia zażalenia. Wspomniane zażalenie nie wpłynęło w odpowiednim terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., a w związku z tym nie powinno dojść do wydania postanowienia, będącego przedmiotem skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 3 § 2 P. p. s. a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż ww. określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 ww. przepisu, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. Analiza ww. katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k. p. a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zostało wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. Przepis ten zaś ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Nie określa on, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 k. p. a.). Postanowienie to zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P. p. s. a. W konsekwencji Sąd Wojewódzki zobligowany był odrzucić wniesioną od ww. postanowienia Kolegium skargę, jako niedopuszczalną. Postanowienie w tym przedmiocie mógł zaś wydać na posiedzeniu niejawnym. Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 129 § 1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a. Odnosi się on bowiem do merytorycznej oceny zainicjowanego postępowania incydentalnego prowadzonego w trybie art. 37 k.p.a., do dokonania której – z uwagi na niedopuszczalność ww. skargi – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie był uprawniony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.